不宜再將“財政專戶”寫入《預算法》

　　⊙曹軍新

　　前不久，媒體報道了江西鄱陽縣發生一起套取轉移財政資金大案，涉案人員將縣財政基建專戶中的9400萬元資金轉至他們預先註冊的空殼公司賬上，從此不知去向。這個財政資金大案除了與開戶銀行的監督環節出問題外，還與近些年一些改革因缺乏配套措施而暴露出諸多弊端的財政專戶有關。

　　自1994年分稅制改革以來，由於大量稅收和非稅收入在中央和地方間不同級次分享，各地隨意調、混庫、更改級次的問題日益突出。2001年開始試點的國庫集中收付制度改革，其主要目的就是強化央行經理國庫的監督職能，進一步規範財政資金管理。但是，國庫集中收付制度改革後，由於各地財政部門與開設財政專戶的商業性銀行金融機構存在某種利益的共同關係，既給銀行完成攬存任務，又給開設專戶的財政部門帶來經濟利益和自由等好處。這樣，各地財政部門直接和集中管理的財政專戶體系越來越發達，越來越多的公共資金轉移進去，以逃避央行國庫部門監督管理，導致在制度管理和道德上存在的各種風險問題日益嚴重。

　　除此之外，當前各地財政部門還利用財政專戶體系作為隨意調控預算執行進度、截留擠佔上級資金、編造虛假收支信息、違規坐支、退付預算資金等違法違規行為的主要工具和手段，存在巨大的風險隱患，並孳生了多起腐敗大案。

　　去年3月，全國人大徵求地方人大意見的《預算法（修改稿）》寫入了“財政專戶”、“國庫單一賬戶體系”等內容。財政專戶和國庫單一賬戶體系是當時推行國庫集中收付制度改革試點，各地財政部門為保持擁有的預算外資金賬戶而給出應付央行國庫部門監督管理的臨時政策，屬於過渡時期的階段性産物。顯然，這種過渡性的政策和做法可能還將在事實上存在一段時間。儘管這樣，筆者以為，這卻不符合國務院批准的“以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥國庫集中收付為主要形式”的改革方向，不利於政府預算資金的集中、高效、安全管理。因此，財政專戶和國庫單一賬戶體系應遵循改革方向，隨著改革的深化逐步取消，而不應該在這次《預算法》修改中以法律形式固化。

　　縱觀當今國際，主要市場經濟國家普遍實行國庫集中收付（或稱國庫單一賬戶）制度，即央行國庫部門對所有政府收支實行統一核算和管理的制度。具體講，政府財政部門在央行設立國庫單一賬戶，政府各項收入由納稅人或交款人直接繳入國庫單一賬戶，支出由國庫單一賬戶依據財政部門的支付指令直接支付給商品或勞務供應商。政府的會計和出納分別由財政和央行擔任，兩者相互監督、相互制衡，確保預算資金安全運行。如此，減少了不必要的中間環節（即在諸多的商業銀行開設在央行監管視野之外的許多財政專戶），能有效杜絕制度風險隱患。

　　而從國內宏觀經濟管理看，數量龐大、金額巨大的財政專戶體系不利於財政政策和貨幣政策的協調。在央行國庫部門監管管理之外，財政專戶內的鉅額財政資金依各地財政部門意志，隨意出入商業銀行領域，擾亂金融秩序，衝擊資金市場價格形成機制。這樣，勢必給肩負宏觀調控政策責任的央行實施貨幣政策，以及與財政政策協調工作帶來困難。因為大量資金游離在央行監管之外，央行不能有效地監測和掌握財政資金的變動過程、方向和規模，不能結合財政資金變動情況，確定對市場投放或吸納資金的操作，將造成兩大政策“各自為政”，難以形成國家宏觀調控合力，不利於整個經濟的健康發展。

　　2002年起，國家確定了12個重點電子政務工程建設，其中央行建立了覆蓋全國的國庫組織體系、完善的國庫業務處理系統和功能強大的現代化支付清算系統；財政部門通過“金財工程”也建立了國庫機構和政府收支管理信息系統，將政府收支全部反映在“國庫一本賬”裏的條件和時機已成熟。因此，當前緊抱改革試點過渡階段那種繁瑣、多環節、低效率、高風險的做法，不僅不適應時代發展潮流，也無法向社會公眾交代。

　　因此，筆者建議，不宜將“財政專戶”以及“國庫單一賬戶體系”中的“體系”的內容寫入《預算法（修改稿）》，所有政府收入和支出都應當納入國庫單一賬戶管理，實行國庫集中收付制度。同時要堅持央行經理國庫制度，建議《預算法》應明確“中央國庫由中國人民銀行經理，地方國庫由中國人民銀行分支機構經理”，進一步規範預算管理，強化央行對預算的監督管理。

　　當然，為促進國庫單一賬戶制度的真正實施，還需要加快地方預算管理的科學化、民主化和法制化進程，建立地方人大常委會垂直管理機構的執法保證機制，支持央行分支機構履行經理國庫職能。（作者係公共管理學博士）