中央轉移支付制度微調 稅收返還調整研究中

　　本報獲悉，以解決地區收支均衡為目標的中央財政轉移支付制度在“十二五”期間將發生一些調整。

　　調整短期內將以減少專項轉移支付規模、增加一般性轉移支付為主，中長期要對稅收返還辦法等有所動作。

　　一般性轉移支付主要用於彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間公共服務能力的均等化。這意味著，在 “十二五”期間即將展開的保障房、水利和醫改等大規模民生投資中，地區間財力和事權結構不匹配的現象將有所緩解。

　　目前，“增加一般性轉移支付”已在2011年的財政預算中有所體現。2011年中央對地方一般性轉移支付17336.77億元，專項轉移支付14905.24億元。

　　知情人士稱，對稅收返還辦法的調整，目前已從學術界倡議變為相關部門的動議，部委層面也在作相關政策研究。

　　專項資金 “撒胡椒面”

　　2007年，財政部曾就轉移支付向全國人大做過至今唯一一次專題彙報。

　　當時財政部承諾將清理財政專項轉移支付。據財政部統計，2006年專項轉移支付達到4411.58億元，共計213項，當年一般性轉移支付4731.97億元，兩者比例接近1比1，一般性轉移支付略高。

　　但自2008年經濟危機開始，隨著4萬億投資的大規模推進，2009年和2010年的專項轉移支付規模迅速擴大，超過一般性轉移支付。大量中央財政資金通過立項、審批的模式在國家發改委和相關部委間協調，最後由財政部撥款。

　　國家審計署在審計專項轉移支付執行情況時發現，一項支農資金大概有十幾個部門涉及，分工很細，大類項目、小類項目都要由中央一些部門來審批，成本過高，這也造成了轉移支付項目交叉重復嚴重。

　　據審計署公佈，中央現有參與中央轉移支付資金分配的部門多達37個。

　　“這兩年專項轉移支付太多了，各個部門幾乎都有，有的只是5萬元的項目，財政資金就這樣撒胡椒面了。”一位地方財政廳官員説，他們只要有機會就反映，在各部門下達專項轉移支付之前能否先讓財政部審核，這筆專項是否存在重復，是否有必要，地方是否有能力配套等。

　　為此，財政部計劃通過清理和歸併專項轉移支付項目，來減少其規模。據本報了解，財政部曾提出一系列規範措施，包括嚴格控制新增專項轉移支付項目設置，專項轉移支付項目分為取消類、整合類、固定數額類、保留類等四種類別並分別處理，另外，取消到期項目、一次性項目以及不再需要設立的項目。

　　財政部財政科學研究所在一份《關於我國財稅體制改革的基本思路和政策建議》的報告中提出，要 “改變各部門各自為政、設立項目眾多的狀況，改變層層報批的管理方法，中央部門不再直接管那些管不了也管不好的遠在基層的零碎項目”。

　　事實上，2010年的專項轉移支付內容，幾乎涉及了公共基礎設施建設、農林水、國土氣象、資源電力信息環境、商業服務、金融等各行各業，也包括教育、科技、醫療衛生、社保就業等民生領域，共計200多項。

　　全國人大預算工作委員會預決算審查室主任夏光表示，3萬多億資金通過體制收上來，再轉移到地方，這麼多的資金，在各級政府間轉移，很不安全、很不經濟，也很不效率的。

　　夏光認為，財政轉移支付的功能定位迫切需要法律的規定。 “在西方發達國家，不管是憲法還是其他的法律中，對在什麼條件下進行財政轉移支付，在什麼條件下進行一般性轉移支付，什麼條件下進行專項轉移支付有非常明確的制度規定”。

　　此外，在他看來，財政轉移支付的分配、管理和使用，應該逐步走向公開和透明。據悉， 《轉移支付法》曾一度列入全國人大立法計劃，但因需統籌考慮財稅體制改革，一直未能露面。

　　稅收返還事關既得利益

　　在1994年分稅制改革的基礎上，為了解決地區收支均衡的問題，國家逐步試行了轉移支付制度，其方式主要有三種：專項轉移支付、一般性轉移支付和稅收返還。

　　用減少專項轉移支付的方式來增加一般性轉移支付，由於涉及中央各部委之間審批權的協調，作為一項新任務來説難度比較大。而調整稅收返還比例，以此增加一般性轉移支付，相對來説阻力較小，目前正在成為改革中央與地方之間財力分配的一個重要內容。

　　為了照顧地方利益，當年的分稅制改革以1993年稅收收入為基數，增值稅、企業所得稅和個人所得稅在保證地方基數的前提下，對增量部分進行按比例返還，由此形成了稅收返還。2001年，企業和個人所得稅法律規定調整後，這兩者的稅收返還基數也相應調整。

　　“每一次改革都以保證既得利益為前提，否則阻力特別大，這導致我們的轉移支付中真正用於平衡地區間財力差距的轉移規模太少。”國家發改委宏觀經濟研究院一位學者告訴本報。

　　據了解，2006年農業稅取消後，根據當年各省農業稅基數，中央財政每年通過轉移支付為地方撥付700多億。2008年工商部門停徵行政事業性 “兩費”後，中央為地方每年轉移支付80億元。2009年成品油稅費改革後，中央從消費稅中每年返還地方1530億元，主要補貼過去六項收費收入。

　　本報獲悉，2010年中央對地方稅收返還為5004.34億，其中就包括增值稅、所得稅和成品油稅費改革所帶來的稅收返還。根據當年成品油銷量增長情況等因素測算，中央財政通過轉移支付為地方補助108億，2011年預計這一補助將提高到580億。

　　上述發改委宏觀院學者説，現在地區間財力差距正在拉大，分稅制改革考慮當時改革的可行性採取多交多返的原則分配， “17年過去了，是否應該對返還依據和原則進行調整，使其按各地需求進行分配？”有學者甚至建議廢除稅收返還，上交的稅收放到一般轉移支付的大盤子裏，統籌考慮。

　　但廈門大學經濟學院教授黃克瓏認為，廢除並不妥，違背效率原則，不利於發展，但可以考慮將稅收返還中一部分按 “因素法”進行分配，一部分按上交比例進行分配。他解釋，所謂 “因素法”即考慮各地人口、財政收入、貧困人口數、人均收入和老齡化結構等，進行分配。

　　上述發改委宏觀院學者告訴本報，他們曾在地方調研時提出對稅收返還辦法的調整，遭到幾個財力強省的強烈反對，認為多勞沒有多得，不公平。他認為，那些財力欠發達的省為東部省市貢獻了多少資源能源促其發展，而幾年前，這些資源的輸出還不給當地帶來任何稅收。

　　無論如何，對稅收返還辦法的調整已經從學術界倡議變為相關部門的動議，據悉，部委層面也在做相關政策研究。上述學者稱，如果稅收返還也像一般轉移支付一樣按地區財力需求分配，無異於大大增強了一般轉移支付的規模。

　　據了解，2011年全國財政預算收入8.9萬億，加上赤字全國財政支出超過10萬億。其中，中央收入47360億元，佔比52%；中央財政支出54360億元，其中中央本級支出17050億元，其餘37310億均用於向地方轉移支付。