公車改革的背後是行政體制改革

　　祝乃娟

　　據全國政協委員、中央國家機關工委原副書記李宏透露，近期中共中央辦公廳和國務院辦公廳下發“黨政機關公務用車配備使用管理辦法”，分別針對省部級和省部級以下單位做出規定，省部級官員提升職務後，需做到“車隨人走”。

　　其中，有些備受稱道的亮點，比如，對於省部級以下單位，新辦法除規定排量和價格外，還要求按人員編制定車輛的多少，但車輛不能固定到人。並且，相關媒體報道中也將“廳局級以下幹部不配專車”放在了非常顯眼的位置。

　　這些所謂的亮點正佐證了中國公車改革的難度之高，以及現實與理想的差別之大。其實，早在1994年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就下發了關於黨政機關公車配備的規定，明確規定了部長級和省長級幹部按一人一輛配備專車，現職副部長級和副省長級幹部，保證工作用車或相對固定用車。副部長級和副省長級幹部離休、退休後享受部長級和省長級待遇的，不配備專車。按照此規定，廳局級以下幹部並無配車。然而，普遍的現實則是，司局級以下幹部，甚至很多縣鄉鎮的領導均有固定配車，並且一些地方的採購規模還相當驚人。

　　其原因不僅在於政府預算改革的力度依然不夠大（比如包括了公車消費的三公消費在預算編制中依然沒有明細，而更多是被籠統地歸為一個大類），監督機制並不完善，更加在於，行政體制的重要特徵決定了公車改革的難度。中國現行的行政體制為首長負責制，無論是政府部門的首長負責制、還是國有企事業單位的“廠長負責制”、或是公立學校的“校長負責制”，賦予首長的職權是比較大的，首長集權責利為一體，這種領導體制決定了即使某一級別的官員或是領導達不到國家規定的配車的級別，也能享有專門配車。

　　因此，對於這種特殊年代産生的首長負責制應該加以改革，除了加大部門內部權力制衡、改革決策過程之外，需要及時地加大社會監督力度。否則，即使一個政府部門的領導達不到配車級別，他也可以一言堂地為自己確立固定配車。這不僅是為了自己的福利，也是一種權力感的象徵。

　　至於，有評論寄希望此次的新辦法實施來減少公車數量，是不太靠譜的。首先，與公車數量最密切相關的是公務員數量以及國有企事業單位享有行政編制的人員數量，假如這個數量的規模得不到合理控制，那麼減少公車數量是紙上談兵。其次，公共選擇學派的官僚拉動支出增長理論認為，作為理性經濟人，官僚也許並不完全追求社會福利最大化，他同時會追求自身利益最大化，途徑就是追求公共預算規模最大化，因為自己掌握的公共支出越大，權力感、成就感以及政績顯示就越明顯。因此，大大小小各級政府的支出都有膨脹衝動。

　　要想控制以上人員編制數量以及官僚的支出膨脹衝動，就需使政府不能輕易僭越市場邊界。目前，中國已經明確了建設服務型政府的目標，而且也決定政府支出中民生支出佔到重要比例。全國人大審議的2011年財政預算報告顯示，今年全國財政支出將達100220億元，其中，民生類支出合計佔中央財政支出的2/3左右。除了加大民生支出，服務型政府的另一重要要件就是政府與市場明確邊界，不再延續以前那種“無限政府-無限責任”的模式。政府與市場權責不清也是中國多年來機構改革（1982年、1988年、1998年）陷入怪圈的重要原因。如果能在服務型政府的前提下嚴格限定政府職責，那麼，機構膨脹和公車數量將會得到明顯抑制。

　　當然，政府預算改革、加大社會監督都是短期內可努力的方向，不過，如果不從行政體制層面進行宏觀改革、嚴格界定政府職責和限制大大小小的首長權力，那麼那些事關公車改革的微觀層面的技術改良必將會事倍功半。