保障房資金缺口近萬億 地方政府沒錢商業銀行兩難

專題:聚焦房地産調控

　　本刊記者 溫秀 張宇哲

　　保障房資金缺口龐大，信貸投放難免虛以委蛇，資金新渠道則困于政策限制難以突破

　　2011年“兩會”網民最關注的“熱點話題”是什麼？在多家主流網站的評選中，如何加大保障房建設名列前茅。這也成為了多數受訪全國政協經濟組委員的提案關鍵詞。

　　今年全國建設保障性住房和棚戶區改造住房1000萬套的任務指標已分解到各省份，中央財政資金也將在全國“兩會”前後陸續下撥，央行和銀監會正制定保障房中長期信貸計劃……來自住建部官員透露的信息頗為令人寬慰。

　　然而，建設保障房，錢從何來？這仍是個大問題。據住建部估算，1000萬套保障性住房建設所需資金至少1.3萬億元。業內人士分析稱，將國家及地方政府各種資金來源考慮在內後，仍有近萬億元的資金缺口。這還未將徵地拆遷補償考慮在內，另外，公共設施配套等費用超出計劃的部分，也需地方政府負擔，地方財政負擔相當大。

　　在如此巨大的融資壓力下，“中央口風也改了，原來説三年3600萬套必須完工，現在改為必須‘開工’了。”一位大行房貸部人士表示。按照各省市簽訂的《目標責任書》，10月31日前，這1000萬套保障房必須全部開工。

　　目前，惟見國家開發銀行(下稱國開行)開始有所行動。該行與住建部3月2日簽署合作協議，今年將新增1000億元貸款規模，支持各地完成此項硬性任務。可是，一位國開行人士並不以為然，認為保障房存在三無：無資金、無法規、無機構(保障房管理機構)。另據國開行四川分行人士介紹，該行與地方所簽合作備忘錄仍停留在“框架協議”層面，未有放款計劃。

　　3月4日，銀監會主席助理閻慶民在兩會期間接受本刊記者採訪時表示，保障房投資應以財政資為主，銀行在落實了資本金，加強專付管理，給予適當補貼後，應給予支持。

　　多位受訪的商業銀行地方分支機構負責人均表示，地方政府都在軟硬兼施，號召商業銀行大力支持保障房建設，以彌補資金缺口，不過商業銀行出於風險和收益雙重考慮，顯得進退兩難。“現在保障房建設要麼通過政府融資平臺承建，要麼通過房地産公司進行開發，但兩類‘開發商’都面臨較大的資金壓力，很多機構甚至連20%的最低資本金要求也難以達到。”一家大型商業銀行發達地區分行長向本刊記者道出了其看到的真實一面。

　　“算不過來賬”

　　囿于愈發嚴苛的信貸管控，保障房貸款這一大塊“蛋糕”在商業銀行內部引發了不同反應。一位大行高管介紹：信貸部門歡迎，風險部門回避。

　　信貸部門傾向於“保障房貸款政府號召的，最終出了問題必然會有政府埋單”，有一種“與其貸款到其他高風險的平臺項目將來自己挨板子，不如貸款支持政府的行為”的想法。而風險部門則“避之惟恐不及”，只要政府和監管當局沒有明確發出免責聲明，就不能對相關風險掉以輕心。

　　上升到管理層，一位市場意識較強的銀行高管表示，在財政投入資源有限的情況下，貸款支持保障房，“算不過賬來”。

　　前述大行發達地區分行長進一步解釋説，由於監管部門對貸款主體的自有資本金有嚴格要求，所以商業銀行即使想要參與貸款，面臨一定的政策障礙，除非明確表示，保障房建設貸款可以不考慮自有資本金比例。

　　前述負責人並稱，由於目前貸款規模有限，整個信貸市場供不應求，商業銀行為了達到上市公司的盈利目標，也必然會追逐利潤較高的項目，而保障房貸款不僅風險大，而且綜合定價難以令人滿意，所以不少銀行興趣不大。

　　銀監會也已發出明文規定，“僅允許(融資平臺貸款)在有償還能力的保障性住房建設領域適度新增”。

　　不過由於平臺貸款的分類和餘額界定已令不少商業銀行頭疼不已，所以在規模受限的情況下，多數銀行都不願意繼續在平臺貸款上“泥足深陷”。

　　“無論是平臺貸款，還是房地産開發貸款，都是監管重點示警的領域，加之商業銀行的逐利本性，大家都不願意把有限的貸款資源向保障房項目傾斜，即便是一些地方政府控股的地方性金融機構。”前述分行長直言不諱。他的看法也代表了不少基層金融機構的心聲。

　　上述銀行高管也不鬆口，稱在財政支持和配套措施真正落實之前，商業銀行不可能大規模“不計成本，無視風險”地支持保障房建設。

　　也並非所有機構都不喜歡保障性住房貸款。另外一家大行地方分行長對本刊記者坦言，就眼下來看，保障性住房貸款對銀行而言，雖是缺乏保障的，存在種種政策障礙和經營風險，但銀行也並非毫無貸款動機，在各類平臺貸款中，只有保障房建設貸款基本沒有政策風險，“如果不貸這個，貸什麼？”

　　而且，“如果不能用平臺公司來做，就找不到機構籌錢。比如，北京的保障房由北京市建委來組織實施，但其不是一級法人機構，就無法獲得央行的貸款證。”一位國開行人士稱，銀監會此前已允許將用於保障房的平臺貸款償還來源資本金列入財政預算，但要後用相應的風險資本。

　　回報難測

　　除了對於資本金的顧慮，前述銀行高管詳解了幾類保障房的收益回報風險。目前保障性住房主要包括經濟適用房、限價房、棚戶區改造房、廉租房、公共租賃房屋幾大類。

　　廉租房建成後，租金收入無法覆蓋成本，開發商難以承擔相應的貸款償還壓力，使不少商業銀行望而卻步。

　　棚戶區改造同樣面臨風險，其問題在於，棚戶區改造的商業價值很低，而能夠置換的條件稍好的已經完成改造，現在留下的通常都在比較偏遠的工礦區，改造結束後，房子能否賣得出去，也是個問題。

　　公共租賃住房的信貸投入，也面臨較大的問題。假設50年內可以收回成本，但“政府都已經換了十屆，銀行的領導班子也換了很多茬，屆時銀行能否收回貸款？”前述銀行高管直言，銀行不可能無視其中的風險。

　　而前述風險管理部門負責人亦表示，還款期限超過15年的項目他們一概不予考慮，因為變數過大，風險難以控制。不過他表示，現在保障房項目的情況很複雜，“有些地方政府把保障房和商品房套在一起做，好處是可以通過商品房的收入在一定程度上覆蓋保障房的資金需求，但問題是按照當前的監管政策，打捆貸款是明令禁止的。”

　　來自監管當局的權威人士對本刊記者表示，支持銀行業參與保障房建設，但他希望，商業銀行可以清醒地給以支持。他稱監管當局一向反對打捆貸款，可以做“項目包”，但絕非“資金包”、“貸款包”，對於將商業項目和保障房項目混為一談，以博取信貸資金的做法，嚴令禁止。

　　數位持類似觀點的受訪者均表示，銀行會在多大程度上支持保障房貸款，一方面取決於地方政府如何分配自身資源，另一方面則要看監管對平臺貸款的界定是否會“動真格的”。

　　有地方分行行長表示，各地政府在過去兩年上了多個建設項目，到處都要花錢，也向銀行借了不少錢，未來的收益會用來保障哪部分貸款具有很大的不確定性，如果政府能控制其他項目的投資衝動，那麼保障房貸款的資金和還款就可以得到適度保障，“但如果政府還是雄心勃勃地想要大幹快上，那麼保障房建設的資金就比較難以保障。”

　　最先行動的國開行也透露了對保障房貸款回報的擔憂。自該行宣佈今年新增保障房貸款規模1000億元後，地方政府聞風而動，江西、河南、湖北、深圳、山西等地都相繼與國開行簽署了保障房合作協議。“這是近年國開行的業務重點之一。”一位國開行人士坦承，“一些地方都是在中央重壓下完成任務，建一大批品質不好、面積小、位置偏的房子，這些60平方米以下的保障房將來賣給誰？限購之後又推高了租金，會有人願意租嗎？”這位國開行人士對此表示擔憂，一系列問題缺少統籌規劃，未來恐將蘊含更大的財政風險。

　　地方兩難

　　“地方政府現在兩難，本身土地資源不夠，商業用地少，還要分給保障房，加上打壓房價，政府的土地收入更少了；地方政府也是一肚子苦水，事權和財權不對等，都是老問題了。”上述大行信貸部人士表示。

　　上述國開行人士算了一筆賬，2010年中央財政對保障房建設共投入約800億元左右的財政補貼，2011年最多增加到1000億元。

　　按照有關規定，“土地出讓凈收益用於廉租住房保障資金的比例不得低於10%”，2010年全國土地出讓收入2.7萬億元，今年可拿出2000多億元；加上國開行貸款1000億元，地方政府再自籌資金1000多億元。滿打滿算可籌集5000多億元，還至少需要銀行信貸支持9000億元。

　　他直言，缺少資金、缺少商品房土地資源是所有地方政府面臨的共同問題。

　　用地方面，國務院辦公廳在《關於進一步做好房地産市場調控工作有關問題的通知》中，提出了比以往更加具體的用地供應管理目標，強調在新增建設用地年度計劃中，要單列保障性住房用地，做到應保盡保。包括2011年在內的整個“十二五”期間，國土資源部將確保保障性住房、棚戶區改造和自住性中小套型商品房用地不低於住房建設用地供應總量的70%。如此必將減少地方政府商業用地的土地收入。

　　資金方面，除前述困難，有大行高管表示，即便銀行下定決心做保障房貸款，也還涉及到一些信貸政策的突破。如很多保障房項目的土地是劃撥而來，四證(國有土地使用證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建築工程施工許可證)全無，銀行無法確權做抵押擔保。

　　目前，監管部門正試圖協調多部委為商業銀行支持保障房建設尋求制度保障，但因涉及部門多，難度不小。

　　數位受訪的商業銀行負責人和接近監管機構的人士均表示，如何通過財政資金的投入，撬動銀行資金，讓銀行貸款“有去有回”，是促進銀行信貸資金支持保障房建設所面臨的最根本性的問題。

　　由於財政資金捉襟見肘，在住建部推動下，2010年8月，北京、天津、重慶等28個城市開始試點住房公積金建保障房。一些城市快速上調了公積金繳存基數，如合肥公積金月繳存額上限提高到了3414元，超過了北京上海。但有業內人士表示，隱憂會隨之而來，公積金作為老百姓的私房錢，地方政府有沒有權力動用？閒置公積金餘額達萬億元，提取多少能維持運營？鉅額公積金貸款審批和監管權已下放到地方，在相關監管機制尚未理順的情形下，貿然推開公積金貸款建設保障房試點，若以後形成壞賬，誰來埋單？

　　信貸之外

　　“商業銀行肯定不會成為保障房建設資金來源的主力軍，保障房建設的資金本質上要靠政府來承擔，不要指望銀行信貸資金‘一肩擔盡萬古愁’。”面對種種不可抗力，上述銀行高管最後直言。

　　信貸緊縮形勢之下，運用保險資金、社保基金、房地産信託資金來拓寬保障房的融資渠道成為必然，但保障房概念的地産信託項目，收益率都較低，融資規模也很有限。

　　2月底，全國社會保障基金向南京市保障房公司發放30億元信託貸款，期限為2年11個月，利率為6.05%，信託由江蘇省國際信託有限公司發行，民生銀行提供連帶擔保。這是全國社保基金啟動的第一單。據全國社會保障基金副理事長王忠民透露，他們或將陸續擴大該領域的投資。

　　這筆信託貸款年利率為6.05%，略低於同期的6.10%三年期限的貸款利率。王忠民稱：“儘管是保障房，我們不掙大錢，但保證不能虧。”

　　一位信託公司人士稱，近期信託公司響應國家政策，也參與了一些地方保障房項目，但期限都不超過兩年。這些項目年收益率為12%-13%，比一般房地産信託計劃(一般為18%-20%)要低。相比較而言，全國社保基金投資的該項目6.1%的收益更要低近一半。

　　對於保障房信託項目，業內一直質疑産品結構如何安排才能保本付息。王忠民對此表示，南京的保障房建設以公司的形式運作，其模式是在一個區域建設中嵌入了保障房建設規劃，使保障房建設和區域發展、區域規劃、交通、商業、教育、服務等一系列相配套。

　　一位地産人士對此分析稱，“保障房項目必須捆綁商業住房和土地開發，以商業住房和土地開發收益彌補損失，這種自我補貼方式是一種趨勢，否則根本無法還本付息。”

　　以全國首只保障性住房投資基金為例，該基金于2009年成立於天津，由天津市房地産開發經營集團有限公司(下稱天房集團)與天津市國土房管局、天津信託公司等共同組建的合夥制私募股權基金，主要是為解決保障性住房建設中的資本金缺口問題，該基金規模為50億元，期限三年，迄今已募集12億元，今年正在募集20億元資金。

　　據該基金有關人士介紹，該基金主要是用作項目資本金，撬動更多的資金投入。目前該基金主要用於限價商品房以及一部分商業地産如商鋪等，以商業地産的收入彌補收益。目前從已發行的幾期項目來看，收益率介於7.8%-10%。

　　目前信託項目籌資仍主要用於地方項目資本金。不過因為上一輪融資平臺信貸狂潮遭到整頓，項目資金的回籠或將愈發不易。此次在中央的規劃中，新建保障房大部分都將是租賃房，其中包括廉租房與公租房。這對於保障房資金回籠更是雪上加霜，以廣州為例，89億元建4.3萬套住宅，當中60%是租賃性保障房，平均每套房子的成本在20萬元左右。而且這些租賃性住房十年左右後就需要維修保養，這筆維修保養資金也要政府“掏荷包”。

　　在信貸資金猶豫不決時，保障性住房融資引起了保險資金的興趣，認為保險資金比銀行資金更適合投資保障房。3月3日，全國政協委員、中國平安董事長兼首席執行官馬明哲在微博上宣佈，“和同事們討論，今年政協議案已正式提交：發揮保險資金改善民生的作用，利用保險資金支持保障性住房建設。”

　　同為全國政協委員的中國人壽集團總裁楊超，也以倡議保險資金參與保障房建設作為今年全國“兩會”期間的政協提案。他認為，保險資金具有規模大、週期長、資金來源穩定等特點，非常適合參與保障房的投資和建設。

　　馬明哲則指出，保障性住房建設，不同於一般的商業不動産投資，具有地方政府負責、指定土地劃撥、規定利潤空間、承諾回購等強制性要求，符合當前保險資金資産負債配置的需要。同時，也有助於降低保險資金運用對資本市場的依賴度，有效規避市場波動給保險資金運用帶來的風險。

　　在具體措施上，馬明哲提出了三點建議：保險企業設立投資保障性住房建設的專項基金，按照“政府主導、商業化運作”的模式，與政府共同推進保障性安居工程的建設與發展；保障性住房的投資收益不高，考慮到保險資金的基本回報要求，建議政府對保險資金參與的保障性住房建設項目給予一定的稅收支持政策，減免相關稅賦；基於保障性住房的公益性、長期性、穩定性等特點，建議保監會將保險資金參與保障性住房建設劃歸基礎設施建設類的投資，按債權級別分類，允許保險資金通過基金、股權、債權等多種方式投資，支持保障性住房建設。

　　如同信貸資金，保險資金投資保障房也缺乏政策保障，因此業內人士對其近期大舉進入的可行性存疑，從上述提案呼籲“給予一定的政策傾斜”中就可見一斑。

　　本刊記者馮哲、于寧對本文亦有貢獻