養老金並軌啟動 公務員擔心退休金將削減一半

　　在“雙軌制”下，公務員養老金比社會高出一倍。改革能否填平溝壑、還社會公平，阻力甚大

　　在爭議中沉寂多年的公務員養老制度改革，終於走到輿論矚目的風口浪尖。

　　先是在2011年2月16日，國家公務員局網站刊發的中央組織部部長李源潮講話透露：對公務員社會保險制度，要進行前瞻性制度設計和試點。其中養老保險制度，已由人力資源和社會保障部(下稱人社部)&&開始起草有關文件。

　　後有國務院總理溫家寶2月27日同網友在線交流，在提到機關事業單位養老制度時指出：“……可以在有條件的地方先進行試點，逐步積累經驗，使我們整個國家能形成一個規範的養老保險制度。”

　　據財新記者向人社部有關人士了解，目前確已啟動公務員納入養老保險體系的制度設計工作，但方案細節尚未敲定。大方向極有可能是按照《社會保險法》所確定的制度框架，為公務員群體建立起社會統籌與個人賬戶相結合的社會保險模式，但具體細節又要體現公務員群體的特點。相應的文件有望在年內成型。

　　養老“雙軌制” ：公務員高一倍

　　不過，在中國推行機關養老保險制度改革，必然面臨多重阻力。連溫家寶也不諱言：“在機關和事業單位實行養老保險改革，在我國是一件複雜的事情。”

　　最大的阻力就是公務員養老待遇下降，有可能使改革措施無法落地。上個世紀90年代初，城鎮職工養老制度率先納入社保體系，至今，養老保險制度已覆蓋了城鎮企業職工、農村居民和一些城市的城鎮居民；而機關、事業單位人員的養老金仍由國家財政和單位按退休前工資70%-90%的高比例支付，任職期間不需交納任何費用。

　　在中國未富先老的格局下，養老保險制度體系內所需供養的“老人”增多，雖然繳費率高至接近收入的30%，已超過許多發達國家，但待遇水平卻差強人意。經過連續七年的上調，企業退休人員的總體待遇水平方才達到每月1370元，其佔退休前工資收入的比率不過在40%左右。相比之下，工作30年以上的公務員，退休金往往能達到退休前工資的90%，且能夠根據在職公務員工資上調而提高。再加上退休後仍可繼續享受一些在職時的補貼待遇，企業退休人員和機關事業單位退休人員的退休待遇差距日益加大。

　　根據《中國經濟發展和體制改革報告》所提供的數據，在1990年，城鎮企業單位人均離退休費為1664元，事業單位和機關分別是1889元和2006元；到了2005年，企業單位人均離退休費為8803元，而事業單位和機關分別是16425元和18410元，事業單位和機關的人均離退休費分別比企業高出了86.6%和109.1%。差距有越來越大的趨勢。

　　在一些學者看來，機關事業單位退休人員的養老待遇相對優厚是正常的。中國社會科學院社會學所研究員唐鈞表示，中國這部分公職人員，其受教育水平和普通工人不一樣，他們進入勞動力市場的年齡晚，人力資源投資高，同時工作效率也更高，理應得到較為優厚的回報。

　　唐鈞分析，之所以社會輿論對機關事業單位的養老制度怨言如此之多，在於當前企業職工的退休金太低，“已經影響了一部分老工人的基本生活”。在當下的社會環境中，老百姓對收入分配改革有著強烈的預期，卻遲遲沒有實質性的動作，因而對養老制度的雙軌制也格外反感。

　　在唐鈞看來，改革應有的路徑是要把企業退休職工的待遇提高。然而在2008年著手推行的事業單位養老保險制度試點，已先將事業單位工作人員納入社會統籌，按照企業職工的基本養老保險制度確定繳費義務及待遇標準。

　　儘管相關的文件也明確提出，在事業單位人員的退休待遇向企業職工“看齊”的同時，要建立職業年金制度，但因具體方案的缺乏，遭到各地事業單位的強烈抵制，五個省市的試點工作至今未能展開(參見本刊2010年第46期“事業單位養老改革懸空”)。不少事業單位人士呼籲，即使要改革，也應該同公務員一起改，有輿論稱其“要把公務員一同拉下水”。

　　公職人員納入社會保險的問題，因此在《社會保險法》前後多次審議中均成為焦點。全國人大一官員在京參加《社會保險法》研討會時透露，在不少立法者看來，公務員進不進社保“都一樣”。

　　從分擔風險角度來説，國家財政為公務員養老擔保，保障力度必然是最強的；即使要讓公務員進入社會保險體系，依然要維持現行的待遇水平，財政必然要進行補貼，提供補充待遇；既然都是財政負責，進入社保無非是將財政資金“從這兜進那兜，再拿出來”，反而增加成本。由於立法過程中對此問題爭議過大，因而今年7月1日即將正式施行的《社會保險法》，將“公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法”交由國務院另行規定。

　　該另行規定的條款，在向公眾徵求意見的過程中引來了2125條異議。在絕大多數學者看來，在公眾對社會公平的強烈呼聲下，這種不同群體適用不同養老制度的格局，已經“不得不改”，尤其是公務員參加社會保險的改革需要優先提上日程。而此舉亦被看做人社部為落實《社會保險法》授權性條款必須的工作之一。

　　並軌壓力：公務員不能搞特殊制

　　在中國政法大學法與經濟研究中心副教授胡繼曄眼中，建立公務員的社會養老保險制度，絕非是讓財政的錢從“左口袋”到“右口袋”。在他看來，一旦公務員參加社會保險，其每月交納的保險費性質即改變，就從財政的錢進入到社會保險基金中，前者沒有投資和收益，後者則應進行保值增值。

　　現有的公務員退休金制度，事實上是一種由當期繳費養活“老人”的現收現付制。根據目前決策者初步的設想，建立社會保險制度後，將轉變為和城鎮職工養老保險制度相同、“統賬結合”的部分積累制，即養老保險基金由統籌賬戶和個人賬戶共同構成，統籌賬戶以當期職工部分繳費支付當期退休人員部分養老金；個人賬戶通過其個人繳費形成積累，在其退休後，按照賬戶積累資金總額向其支付養老金。

　　現收現付制待遇穩定且可預期，而部分積累制則面臨著通脹和投資雙重風險，待遇反而有可能下降。在胡繼曄看來，收益的不穩定，也將構成了公務員參加社會保險的阻力。不過，在現收現付制向部分積累制轉型後，必將減輕未來財政的支付壓力。

　　在學界看來，為公務員建立社會養老保險制度，絕不是要把公務員給“拉下水”。清華大學一社會保障學者向財新記者指出，儘管公務員的工作崗位穩定，工作場所相對安全，但其同樣存在著職業風險，也有可能在中途退出公務員崗位，而當前一些地方財政並不能對這些公務員提供充足的保障，如中西部地區公務員工資拖欠和退休金拖欠即非個別現象。

　　首都經濟貿易大學社會保障研究中心主任呂學靜説：“社會保險的本義，就是社會共濟、分擔風險。公務員作為勞動者，也應享有基本的養老保險制度。”

　　更重要的是，社會養老保險制度的建立，將改變當前公務員養老的權責結構。一方面公務員本人將承擔繳費義務，另一方面待遇的計發也將更加明晰。上述清華大學的學者指出，當前公務員的養老金髮放，不同地區、不同部門之間差別很大，公務員退休金髮放標準過度依賴行政級別，輕視供職年限，這對基層公務員十分不公平，且長久以來的退休政策不甚透明，制度執行軟化，各地各部門普遍存在“賬外”退休金，有錢的多補，錢少的少補，無錢的不補，普通公務員對未來的預期也不明確。在該學者看來，公務員群體亦需要統一與剛性的養老保險制度。

　　呂學靜進一步指出，為公務員建立養老保險制度後，應建立更加合理、科學的養老金的增長機制。在她看來，當前公務員事業單位養老金的增長普通人“看不見”，但事實上遠高於企業每年的養老金調整，很多人自然認為不公平。將公務員納入養老保險制度，可為不同職業的群體建立統一的增長標準。

　　在學者們看來，也只有為公務員建立起養老保險制度後，才能打破職業間的壁壘，讓公務員可進可出。不過，這些制度目標是否終能達成，仍取決於公務員社會保險制度最終的模式選擇。

　　改來改去，公務員還會吃小灶

　　儘管為公務員建立部分積累制的養老保險制度已是大勢所趨，但該保險制度與已有的基本保險制度相互關係應如何設置，當下方向仍未確定。

　　按照世界銀行的統計，截止到2006年在有資料的158個國家和地區中，略超過50%的國家尚存在獨立的公職人員養老保險計劃。換句話説，這些國家和地區的公務員，在退休年齡、繳費年限、替代率、退休金髮放指數、籌資方法等方面，仍與普通國民相異。

　　中國社會科學院勞動和社會保障中心主任王延仲介紹，就全球範圍來看，公職人員的養老保險制度多是現收現付制的屬於待遇確定制，退休待遇更高。許多國家對二者的基本制度設計都不同，適用於不同的法律。

　　呂學靜表示，就當前中國的社會保險制度來看，為公務員的養老保險制度，在繳費比例、待遇計發等方面，可以有自己的設計。目前的企業職工基本養老保險制度不盡合理，將公務員強行併入不見得是最優選擇。在她看來，制度的整合乃是必然，但現階段可以先建立單獨的制度，併為不同制度的轉移接續留出通道。

　　事實上，各國近年來也發起了將公職人員養老保險制度與國民養老保險制度相融合的改革。王延仲介紹，支持融合的理由包括，將公職人員養老保險計劃特殊化有違社會共識，有礙公平；一國存在兩種不同的養老保險計劃阻礙了勞動力流動，提高了管理成本。

　　接受財新記者採訪的學者多表示，理想的模式是將公務員納入基本養老保險制度，並在此基礎上為其建立單獨的職業年金計劃。上述全國人大官員亦透露，改革的方向極有可能是建立全國統一基本養老保險制度，在此基礎上不同職業群體享有不同的補充待遇。

　　然而中國當前並沒有一個統一的基本養老保險制度，不同區域及群體間，制度差異大，統籌層次低。在基本養老保險個人賬戶存在大規模空賬的情況下，中國的社會保險基金並未實質性運營，在通脹風險下保值增值壓力巨大。在唐鈞看來，此時將公務員養老納入社會保險制度“毫無意義”，將財政未來將要支付的金額提前按月繳納進社會保險基金，反而加大了基金保值壓力，成為負擔。

　　據了解，公務員參加養老保險的制度選擇，決策層尚未達成共識，方向仍不明晰。學者指出，此次改革既關涉社會公平，又涉及千萬公務員的切身利益，決策層需慎重行事，避免事業單位養老保險改革僵局再現。