住宅用地70年大限引爭議 地方政府規定自相矛盾

　　土地使用權的70年大限問題，因近日上海市在《國有建設用地使用權出讓預申請須知》中的“無償收回”及“出讓人收回並補償相應殘余價值”規定再次引發熱議。

　　在此前的媒體報道中，這些規定一度被稱為“滬版新規”，並因其看似與《物權法》有關規定相矛盾而遭受廣泛指責。

　　上海市規劃和國土資源管理局對此做出了迅速反應。1月14日消息傳出，之後的第二個工作日，上海規土局就在其官方網站上發佈通知，對報道中頗具爭議的“土地期滿出讓人無償收回”內容作出正式回應。

　　回應説，“土地期滿後的處理方法”是針對《上海市國有建設用地使用權出讓合同》中第28條的內容，該宗土地出讓期限屆滿，土地使用者申請續期未獲批准的，該宗地上的建築物、構築物及其附屬設施的處理方式。

　　因為《上海市國有建設用地使用權出讓合同》第26條中，有體現《物權法》的“住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期”相關規定，因此輿論認為規土局的解釋應意在説明所謂“出讓人收回並補償相應殘余價值”或“出讓人無償收回”這樣的字眼，其針對的對象不包括住宅用地。

　　然而實際情況似與輿論認識不同。在上海市規土局網站上，本刊記者查詢到一份涉及亭林鎮亭升路東側地塊的《國有建設用地使用權出讓預申請須知》上，看到該地塊土地用途為普通商品房，出讓年限為70年，而土地期滿後的處理方法則是“出讓人無償收回”。

　　這也就意味著，《上海市國有建設用地使用權出讓合同》第26條與該合同的第27條、28條自相矛盾。

　　第26條強調住宅建設用地使用權的“自動續期”，而第27條、28條卻在強調土地使用者“申請續期”。三條看上去屬並列關係的條文，究竟應該參照哪一條來執行，並沒有明確表述。

　　我們的房子“安全”嗎

　　1月19日，上海市規土局辦公室副主任杭燕對本刊記者表示，關於土地到期收回事宜“一切以公告為準”，不再接受任何媒體採訪，同時稱辦公室主任余亮針對輿論質疑，也已做出了回應。

　　余亮在此前的回應僅僅是再次提起網站公告，解釋説上海土地市場近期沒有“出大政策”，無償收回是針對該宗土地出讓期限屆滿後，土地使用者申請續期未獲批准而言的。他的回應，並沒有消除公眾質疑。

　　人們仍然不明白本該“自動續期”的住宅土地是不是還要“申請續期”？如果不需要，為何在普通商品房的土地使用權出讓預申請須知上會有“出讓人無償收回的字樣”？

　　由於出讓方與開發商簽訂的出讓合同不公開，實際上到期土地究竟該如何處理還是個未解之謎。

　　“土地出讓合同對房産消費者來説通常是見不到的，但如果合同內容與相關法律違背，這些內容就沒有法律效力。”人大法學院副院長、物權法草案專家建議稿起草人之一王軼告訴《望東方週刊》。

　　《上海市國有建設用地使用權出讓合同》確不是“滬版新規”，其依據是2008年4月29日，國土資源部和國家工商行政管理總局聯合發佈的《國有建設用地使用權出讓合同》示範文本（簡稱08文本）。

　　在國土資源部土地利用司對上述示範文本所做的詳解中可以看出，08文本的修訂正是基於《物權法》等法律制度的變化，修訂目的本質上是為了適應新法的要求。

　　而在考慮土地使用年期屆滿處理的約定問題時，國土部門承認該問題“比較複雜，既關係到社會公共利益，也關係到土地所有者和土地使用者的權益”。

　　2007年8月30日，第十屆全國人大常委會第二十九次會議通過了《關於修改〈中華人民共和國城市房地産管理法〉的決定》，並自公佈之日起施行。

　　該法將期限屆滿的情形分為兩大類：土地使用者申請續期和未申請續期。再將申請續期的分為准予續期和續期未被批准兩大類。准予續期的重新簽訂出讓合同，繳納出讓金。而未申請續期和續期未被批准的則要收回使用權，至於補償與否，該法未提及。

　　這與2007年10月1日施行的《物權法》又有出入。《物權法》中明確規定住宅建設用地使用權期限屆滿自動續期，並不要求土地使用者申請續期。

　　08文本正是基於這兩部法律，其第25條到27條，既承認《物權法》關於住宅建設用地使用權期限屆滿的自動續期的規定，又採用了《城市房地産管理法》的分類處理方式。但顯然，08文本裏面“申請續期”的土地使用權不包括住宅建設用地。

　　上海市規土局在普通商品房的土地使用權出讓預申請須知上出現“出讓人無償收回”的字樣，顯然不合法。

　　住宅房存在多久，地的期限就存在多久

　　在1988年的憲法修正案之前，憲法對於國有土地使用權的轉讓一直持否定態度。

　　在1990年實施的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（即國務院55號令）中，還規定了“出讓年限屆滿，出讓人有權無償收回土地使用權，地上建築物及附著物所有權也由出讓方無償取得。”

　　“這樣的規定是因為，在那之前並沒有把市場經濟的因素充分引入土地利用中去。”王軼介紹説。而且，雖然出讓人無償收回並取得地上建築物的所有權，但也一定會採用別的方式對使用人進行安置。“文獻中，這樣的例子很多。那個時候都是通過政策，通過一事一議的方式解決。比如一所大學的土地使用權被無償收回，其地上建築物及附著物所有權也會被無償收回，但政府會通過財政投入的方式在另外的地方重新建起一所大學。”

　　住宅用地使用權出讓最高年限為70年這一規定的最初來源也是國務院55號令。為什麼是70年？即便是物權法草案起草人之一的王軼也並不非常清楚。

　　目前的一個傳説是：70年期限是把土地作為一種資産，考慮其經營、回報情況，並結合國際經驗而制定的。另一個説法是與人的壽命長度有關，因為一般中國人的預期壽命是70歲左右。

　　這一期限限制與房産所有權的永久性形成了一個可預期的衝突，到期土地怎麼辦？

　　1994年施行的《城市房地産管理法》取消了國務院55號令“地上建築物及附著物所有權也由出讓方無償取得”的規定，對於土地使用權年限屆滿的處理方式強調了“提前一年申請續期”的方法。

　　而《物權法》更進一步，“房地産住宅用地”的期限屆滿以後可以“自動續期”。且續期沒有條件限制，在任何情況下都可以續。

　　“房子存在多久，地的期限就存在多久。”物權法草案起草人之一、全國人大法律委員會委員王利明在《物權法》通過時曾這樣公開表示。住宅用地的70年大限似已不再重要。

　　何以保證“國不與民爭利”

　　“七議其稿”的《物權法》雖然艱難地寫上了“自動續期”，但到期後，土地使用權如何續期、怎樣辦理、該不該收費、怎麼收費等問題都沒有規定細化。

　　70年大限的概念並沒有被完全消除。

　　“中國全面推行住房改革是從1998年開始的，《物權法》起草時，認為今天就來回答五六十年以後的事情並不妥當，很多事情都難預測。何況，該不該收費等問題跟許多配套制度都是密切關聯的，比如開徵房産稅。”王軼説，“但是，《物權法》貫徹的一個政策是‘國不與民爭利’。”

　　許多法學家認為，對於老百姓，有關住宅建設用地使用權期滿後的細則規定越晚出臺越好，因為如果現在就出臺細則，立法者往往只能在當下的法律框架下制定。“不要忽視地方政府對立法的影響力。”王軼説。

　　剛剛通過的《國有土地上房屋徵收與補償條例》，就受到了來自地方政府的巨大壓力。地方政府通過各種不同渠道發聲。“比如給一些教授寫信等，而且地方官員很多都是人大代表，全國人大的座談會，都會有地方政府參加。”

　　現在，地方仍然沒有擺脫土地財政，在不減少地方政府事權的情況下，出臺住宅建設用地使用權期滿後的細則規定，恐怕會導致事與願違的狀況。“五六十年之後，我們相信地方政府不應該再依賴土地財政了。”王軼説。