周其仁：民貧國衰 民富國強

    最近關於“國退民進”還是“國進民退”有很多討論，引起大家關心。利用這次觀察家年會的發言機會，我談談自己的看法，供各位批評。

    我看到對這個問題的討論，有兩個層面。一是對事實的認定，也就是中國這些年來究竟是不是發生了“國進民退”這麼一回事。當然有很多不同角度的觀察，得出的結論也不盡一致。以我比較關注的土地問題而言，國進民退是存在的。因為憲法規定，所有城市的土地都是國有土地，所以城市化加速，城市的範圍擴大，政府就把更多農民的集體土地徵為國有土地。這當然是國有土地在增加、農民集體所有的土地在減少。這是財産存量方面的變化。

    第二個層面就是評價。如果事實上發生了國進民退，或者沒有發生，那麼到底應該還是不應該，好還是不好，這涉及到價值觀，看法的分歧就更大了。

    但是還有一個層面的問題，討論得比較少。那就是無論是國進民退存不存在，好還是不好，都有一個基本概念的含義，即何謂“國”，又何謂“民”？目前流行的討論，是把“國”與“民”在概念上對立起來處理。似乎在這個“國”裏面，完全沒有“民”的因素；而“民”的概念，也可以徹底排除“國”的成分。我認為，這樣的概念本身就是問題。當我們用這樣的概念來概括可觀察的現象，並加以價值評判的時候，容易把具有實質意義的問題忽略掉。當然，對這個概念的討論不僅僅涉及經濟學或政治經濟學，自己也沒有想得很清楚，所以這兩年就沒有對國進民退問題發表過意見。

    兩年前在一個場合，問題變得不容回避。當時我供職的北京大學中國經濟研究中心，經林毅夫提議並得到各方面的支持，重新組建為北京大學國家發展研究院。等到大學正式批准成立的時候，毅夫已去世界銀行工作。成立揭牌會上要發言，我就犯了難——這“國家發展研究院”裏的“國家”，究竟是個什麼含義？沒有辦法，我只好把亞當斯密的《國富論》搬了出來。此書名是嚴復的譯法，後來郭大力、王亞南的譯本，書名就成了《國民財富的性質和原因的研究》。那麼，究竟是“國富”，還是“國民財富”？查斯密的英文原文，是 TheWealthofNa－tions，因此關鍵就是怎樣理解Nation。譯成中文，Nation當然有“國家”的意思，但此國家可不是彼國家（State），與填表格“國籍”欄目的那個Country也不是一個意思，當然就更不是“政府”、“朝廷”或“官員”了。於是，我就用亞當斯密的Nation概念，把北大國家發展研究院裏的那個“國家”，理解為“以人民為本位的國家”。那才是經濟學傳統的關懷，就是國民財富的增加，以人民為本位的國家的富裕和強盛。

    當時就這麼簡單提了一提。但這個國家的概念問題一直引起我的思考。為什麼在今天的中國語境裏，人們講到國家似乎就只意味著State，只意味著政府和政府部門，甚至只意味著掌權的“官”？為什麼我們這裡，國家的國，國富的國，國進民退的國，或者國籍的國，如果要找對應的詞彙，總是不那麼容易找到Nation那裏去？

    是中國的文化傳統使然嗎？也不儘然。總編致辭裏，不是提到一句“江山社稷”嗎？那可不是舶來品，而是地地道道的中國文化。什麼是江山社稷？“江山”是領土，社稷是人群中的一套儀式，其中 “社”代表土地神，“稷”代表谷(糧食)神。社稷就是祭祀土地神和谷神的儀式。為什麼要祭祀？答案是農業文明靠土地和穀物養人，所以祭祀的出發點和落腳點還是黎民百姓，是國民的安康、富裕與財富。孟子的名言大家熟悉，“民為貴，社稷次之，君為輕”。在那麼早先的時候，就把這個關係梳理得如此清楚。在這個傳統裏，任憑君權多麼高高在上，官位多麼顯赫，政府多麼強大，在政治倫理上還是要排到民和社稷的後面。這是中國思想文化傳統的精華，一脈相承、發揚光大到當代。“為人民服務”是這樣的理念，權為民所用、權為民所賦，也是這樣的理念。

    所以，我們也許可以把“國”的概念，理解為三個元素的合併。第一是一定幅員的領土，第二是人民，第三是人群得以組織起來的典章制度，其中包括管理眾人之事的政治、政府與行政。加到一起，江山人民社稷三位一體，才算完整的國家概念。沒有民只有官和政府的國家，在歷史上和現實裏都站不住，因此在概念上也站不住。這是説，我們有理由拒絕沒有人民的國家概念。在公共政策討論的頂層架構裏，最需要嚴格推敲的基本概念，就是國家。這個概念出了岔子，一系列問題都會歪，跑偏就嚴重了。

    具體來看，“國進民退”本來要討論的是國民經濟中國有企業與民營企業的比例及其變化。既然有國有企業，它要增加競爭力、發展壯大、做大做強，當然是題中應有之義。總不能要求把國有企業做小、做差、做垮吧？問題是，什麼是國有企業？按照國資法的規定，國企是屬於全體人民的企業，所有者是全國人民。過去叫全民企業，反映的就是這個性質。既然全國人民是所有者，當然全國人民才是真正意義上的“出資人”。但是全國人民怎樣才能充當所有者和出資人？13億人，上哪兒開會？怎麼掌握情況、做出判斷和決策？這裡有巨大的信息成本。目前的解決辦法是人民把國企委託給國家機關，這就是國資委。所以準確地説，國資委是“代為履行”出資人的職責。從經濟關係分析，那也是一類委託與受託的關係。

    討論國資委設立的時候，記得也有過這樣的構想，就是要把這個受全國人民之托打理國企的機構設在人大，不要放到政府裏面。那樣的話，國資委直接向人民代表大會負責和報告工作，接受人大的監督。這裡最關鍵、也是最敏感的問題，是國企的活動範圍可以覆蓋國民經濟的哪個部分，以及國企有沒有權力禁止、限制人民自己組織的企業進入同一個市場？這並不是政府的行政事務，應當由人民代表大會來討論、表決和立法。但是，最後國資委還是設在了政府，還是以行政權力來履行出資人職責，其主要任務、目標和考核又偏重於盈利和做大做強，利潤分配還不受同朝為官的其他政府部門的節制。這樣，隨著國企的經營業績越來越好，國進民退的疑慮就來了。

    第二個問題是稅制。稅的經濟性質是納稅人付給政府錢，以此來購買政府的服務。稅收之所以需要強制徵收，為的是防止和杜絕一部分人可能的“搭便車”行為傾向。但政府機關不可因為強制執行力在手，就自行決定稅的種類和稅負的輕重。可是，我們很多稅現在還是行政部門直接定，自編自導自唱。這在道理上是説不通的。大家看最近進口流量變大，因為很多消費品在境外買便宜，老百姓和民企中總有人很靈敏，代購活動就起來了。作為海關當然要維持所有進口稅制的公正，但為了所謂的計算方便對每台帶入的iPad一律抽1000塊的稅，是講不通的。這不是技術性的小問題，而是涉及到人民和行政部門之間的重大關係。問題是我們常常把這種重大問題看得很輕，出手的時候也比較隨便。

    作為一個經濟學家我還有一個多少年的經驗，就是不要輕易提加稅的建議。因為那是最容易被吸收的一種意見。倒不是説不需要增加稅種，但只加稅不減稅怎麼調整國民收入分配？講了那麼多年國民收入分配政策，要增加居民在國民收入中的比重，可是加稅建議很容易變成政策，減稅就非常難，結果還不是與改善國民收入分配的目標越走越遠？所以我後來説，誰提一條加稅建議，就請他同時提一條減稅建議；政府出臺一項加稅政策，就同時考慮一條減輕稅負的政策，以保證總稅負不會脫離經濟情況而不斷地加重。

    最近還有一個問題是通脹抬頭，那是流通中的貨幣過多的必然結果。從國家制度層面看，央行動用基礎貨幣的權力受到什麼樣的實際制約，這是貨幣政策的制度基礎。在央行的資産負債表上，基礎貨幣記在央行的負債項下。那是央行對誰的負債？簡單講，那些法定儲備金是央行依法對商業銀行的負債，而商業銀行的錢又來自對儲戶的負債。另外一部分基礎貨幣，即發行的貨幣，則是對全體持幣人的負債。那麼，央行在什麼條件下可以擴大負債？又受什麼節制？這是比日常的貨幣政策更根本的問題，也就是央行的獨立性問題。美聯儲主席常常要到國會山上去報告情況、接受諮詢，反映的就是這個關係。中國的國情不同，但動用基礎貨幣時，譬如拿基礎貨幣大手買入外匯，一下子就擴大了央行的總負債，就需要一套合理而嚴格的約束機制。否則，基礎貨幣發多了，物價上了房，就不純粹是技術性的問題了。

    最後，涉及到人民的基本權利的法律法規和政策限制，要有公開的、嚴格的程序來加以決定。如最近的調控，像限制購房、購車等等。情況緊急，有人買了很多房，有人買不起房，老百姓為房價問題而分裂，所以要出臺政策。但是涉及到老百姓基本權利的事項，包括可以買什麼、不能買什麼，這是很基本的權利。出臺限制性政策就要比較慎重，要經過很長時間的討論和嚴格的程序。或者就是短期的、臨時的，劃清時間範圍。否則人民會覺得行政權的行使沒準兒，説情況緊急可以限這個限那個的。一旦把這些沒準的行為納入預期，大家的行為和市場就可能紊亂，長期代價就大了。

    小結一下。我認為合適的國家概念以人民為本位，加上領土、主權和典章制度。這樣來看，民是國的出發點和落腳點，國無民不立，民貧國必衰，民富國才強。