成都重慶嘉興三地調查

　　“逐步消除土地權利二元性，打破政府對一級市場的壟斷”

　　國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員劉守英建言土地制度改革：

　　早報財經跨年報道

　　①土地改革建言

　　早報記者 陳靜思 實習生 平影影

　　發自北京

國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員

　　中西部不少地區的城市化是農民生活方式的改變在前，産業發展和就業在後，這種模式運行的風險在不斷加大。

　　“現在光發幾個嚴厲的文件已經效力不夠了，它涉及到中國土地制度的一些深層次問題，再不改革，恐怕後果難以預料！”針對近來土地問題激化的局面，國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員劉守英説。

　　劉守英曾對北京鄭各莊、高碑店，安徽蕪湖，浙江，廣東順德、東莞，江蘇蘇州、昆山等地的農村土地改革試點進行過大量調研。

　　劉守英直言，要轉變發展方式，必須改革支撐傳統增長模式的制度，“沒有制度改革的深化，轉變發展方式就只會成為各級政府流於口頭的政治口號。”

　　劉守英説這番話時，各界正在呼喚《土地管理法》新的修改稿。

　　土地是傳統經濟發展

　　模式的發動機

　　“我們對傳統增長模式的批評，指向它高度依賴土地和勞動的要素投入。在要素投入中，勞動力供求形勢的變化對地方産業轉型正在起作用，相比之下，先發和後發地區對土地的數量需求絲毫沒有降低。”

　　東方早報：由城市化引發的土地矛盾和衝突問題多發，主要根源是什麼？

　　劉守英：土地問題不斷升溫是因為目前的土地問題本身不是單純的土地問題。純土地問題是土地的利用效率問題，現在的土地問題在於，與經濟發展模式攪在一起。

　　中國現在的發展模式高度依靠土地。傳統的經濟增長模式有三個主要特徵：一是高投資；二是高出口；三是政府主導。

　　高投資依託于快速的工業化和城市化，工業化和城市化都要用地。沿海地區出口導向的企業，也是依託于土地。中國出口導向的發展模式，儘管金融危機以後有所減速，但實際上還是沒有降下來，因此用地模式也還是金融危機之前的模式。

　　一般來説，經濟增長依託于資本、勞動、土地三個要素。對於中國來説，資本是稀缺的，勞動力是剩餘的，土地是稀缺的。按道理來説，中國的發展不應完全壓到土地上，但我們卻將最稀缺的要素採取了最不經濟的利用方式。在形成世界製造工廠、推動城市化的過程中，土地成了最便宜的要素，原因就是我們特殊的土地制度。

　　東方早報：土地制度與經濟發展方式究竟有怎樣的關係？

　　劉守英：在中國，土地成為傳統增長模式的發動機。

　　第一，中國是以低價土地支持高速工業化和出口導向的工業發展。地方政府以低價土地招商引資，以政府財力補貼工業用地的成本，降低工業企業的生産成本，為工業高速推進提供便利。地方政府創辦園區，以成片土地滾動開發，提供優良政策環境，滿足企業用地需求。2007年，國家級開發區以不足全國千分之五的建設用地，創造了約佔全國5.15%的GDP（國內生産總值），4.1%的稅收，15.2%的進出口總額，吸收了23.2%的外商投資。

　　第二，中國以城市外延擴張來推動快速城市化。以建成區面積統計，1981年-1991年的11年間，共增加了6573平方公里，年均凈增597.6平方公里；1992-1999年的8年間，共增加6565.8平方公里，年均凈增820.7平方公里；2000年-2007年的8年間，共增加了13030平方公里，年均凈增1629平方公里。值得注意的是，1996年-2007年，中國城市建成區面積年均增長5.2%，城市人口年均增長4.7%，兩者相差0.5個百分點。如果把後者統計進去的兩億農民工剔除，兩者相差將更大。

　　第三，賣地機製成為維繫傳統增長模式的工具。政府預算內收入依賴與城市擴張相關的建築業、房地産業稅收的增長；土地出讓成為分稅制後地方政府財政收入的主要來源。城市建設主要依賴土地出讓和土地抵押融資。2000年－2008年，建築業和房地産業成為稅收增長最快的行業；1999年－2009年，政府土地出讓收入從595.58億元增加到1.59萬億元，佔地方財政收入的比重從9.2%提高到48.8%。城市基礎設施投資70%~80%靠土地抵押融資，2009年，9.5萬億元人民幣新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款佔新增貸款總量的近40%，土地抵押是主要手段。

　　總的來説，地方政府以土地作為發動機，推動高速工業化、城市化，維繫高投資和高出口，保證經濟持續高增長。可以看到，地方政府依託對土地的控制支撐著傳統外延增長模式，它自身的運轉和當地發展也變得越來越離不開土地，地方政府必須從土地出讓獲得收入，以土地出讓收入和土地抵押推動城市建設。這套賣地機制就像鴉片，地方政府只要一吸上，就離不開身。

　　東方早報：“加快轉變經濟發展方式”的提出，是否也推動了土地制度的改革？

　　劉守英：我們對傳統增長模式的批評，指向它高度依賴土地和勞動的要素投入，是以資源的高耗費來支撐高投資和高出口。轉變增長方式，就是從主要依賴土地和勞動的要素投入，轉向依賴技術創新和要素生産率的提高。轉變的方向早已明確，但是效果甚微。國民經濟運行對投資和出口的依賴絲毫沒有減輕，經濟增長對要素投入的依賴沒有減低，在要素投入中，勞動力供求形勢的變化對地方産業轉型正在起作用，相比之下，先發和後發地區對土地的數量需求絲毫沒有降低。

　　土地制度主要缺陷：

　　二元性和政府壟斷

　　“政府通過徵用獲得原農民集體所有的土地，通過土地交易中心獨家出讓給用地者。一進一齣的土地差價，就成為政府土地收益的籃子。於是，各級政府變成無數大小不等的‘地主’。”

　　東方早報：你剛才説中國是“特殊的土地制度”。“特殊”在哪？

　　劉守英：中國獨特的土地制度結構是形成傳統增長模式的根源。以土地支撐的傳統增長模式，保證了中國工業化城市化的快速推進。但是，在土地資源利用上付出的代價巨大。常提及的問題是：優質耕地銳減、土地質量惡化、環境污染加劇。更深層的問題是，中國作為一個土地資源稀缺的國家，卻以極不經濟的方式向工業和城市提供土地，造成土地利用的粗放和不節約。經濟發展和地方政府財政對賣地機制的高度依賴，影響經濟社會可持續發展和健康發展。土地之所以在傳統增長模式中扮演如此重要的角色，關鍵在於現行土地制度的弊端。

　　中國特殊的土地制度的特點，第一就是權利二元。中國的土地權利長期維持二元結構，對待城市土地和農村土地一直存在嚴格區別，隸屬於不同的權利體系，由不同的機構和規則來管理。憲法規定，城市土地國有、農村土地農民集體所有。農地受土地承包法保護，農民對土地享有受法律保護的農地農用權利。農地轉非農用及城市建設用地受土地管理法約束。同樣一塊土地，因為所有制不同，在權利設置和利益分配上産生巨大鴻溝。一旦農地轉為非農用，農村土地集體所有即變為土地國有，農民的土地權利即告喪失。

　　為了保護耕地，中國實行土地用途管制和城市規劃制度。在用途管制下，農地轉為建設用地，實行用途轉用審批。但是，在土地農轉非過程中，除了接受用途管制，還必須接受所有制管制。當地方政府通過城市規劃，擴大城市版圖，農民集體所有土地也就進入城市規劃圈，也就得依法被徵用為國有土地。用途管制讓位於所有制準入。土地非農化的過程，就是土地國有化的過程。伴隨這一進程，國有土地比重加大，集體所有土地縮小。

　　第二是政府壟斷。按照土地管理法，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償”，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。在土地轉變用途過程中，政府不僅成為農地轉變為市地的唯一仲裁者，還擁有從農村獲得土地轉換給城市使用的排他性權力。伴隨土地轉變用途，政府替代農民集體成為土地的所有者，成為城市土地的經營者，造成政府對土地權利的完全壟斷。

　　在依法獲得土地的壟斷性權力後，政府又成為土地的獨家經營者，形成中國十分獨特的土地經營格局。土地進入非農建設使用的一進一齣的兩個通道完全由政府控制。進，由政府通過徵用獲得，給原農民集體所有者按照原農業用途進行倍數補償。出，政府將從農民手上徵用的土地進入政府土地儲備中心，通過政府土地交易中心，獨家出讓給用地者。一進一齣的土地差價，就成為政府土地收益的籃子。於是，各級政府變成無數大小不等的“地主”，也變成收益多少不一的“土地經營者”。

　　第三是非市場配置。中國的土地資源配置處於計劃配置、城鄉分割、價格扭曲和灰色狀態並存。地方每年佔用耕地數量，須經國務院和省級政府審批；地方政府每年進入非農建設使用的土地，由中央政府以規劃指標控制；地方政府進入市場的土地以徵用方式獲得，不反映集體土地所有權價格；地方政府投放城市建設的土地，只有很小比例以“招拍挂”的市場方式供應，還有相當大比例土地以協議和劃撥的非市場方式供應；農村集體建設用地大量進入市場，但處於灰色狀態。

　　政府對建設用地指標的計劃控制，造成地方經濟發展中的土地供求失衡；不反映集體所有權價格的政府得地方式，造成農民土地權益受損；政府獨家供地方式，使原有集體土地擁有者和最終獲取土地的城市使用者之間進行交易的機制被阻斷，城鄉建設用地市場被人為分割；在政府主導的土地資源配置中，非市場配置的比重過高，造成土地不集約利用；城市建設用地市場缺少平等的土地權利體系支撐，使資源的稀缺程度不能通過平等的市場交易形成的價格信息得到真實反映，造成土地資源利用的粗放、浪費；政府配置資源也容易造成制度性腐敗。

　　中國特色城市化

　　背後的巨大隱憂

　　“城市化的路徑應該是：這個地區工業化發達，勞動力就業後工作方式和收入結構發生了變化，再去形成城市的生活方式。中西部的城市化完全倒過來，是農民生活方式的改變在前，産業發展和就業在後。這種模式運行的風險不斷加大。”

　　東方早報：如何看待中國近年快速的城市化？

　　劉守英：中國的城市化除了表現城市化的共同特性外，也呈現出自己的“特色”。

　　一是土地城市化。隨著城市化進程的推進，城市版圖不斷向農村延伸，農民集體土地被政府徵用為國有。

　　二是形成城鄉結合部。隨著城市的外延擴張，許多農村也就相應變成了城鄉結合部。

　　三是城市化演變成一場政府與農民攫取土地級差收益的博弈。城市化之於政府，帶來土地級差收益的顯化與上升。同時，城鄉結合部農民也在利用國家徵用以後的剩餘土地和宅基地，為涌入的外來流動人口提供居住空間，分享土地級差收益的機會。

　　東方早報：有人説，沒有這套土地制度，就沒有中國快速的城市化？

　　劉守英：當然，我們不能抹殺這套制度對推進城市化的神奇作用。據我們觀察，中國的農村城市化有三種方式：

　　一種是政府主導的，通過國家徵用，使農地轉為非農建設用地，政府再通過招拍挂的方式把土地賣出去。由此形成的格局是，政府成為土地級差收益的主要攫取者，房地産業的發展只能由開發商在國有的土地上進行，農民集體在得到按土地原有用途的一定倍數補償之後，從此割斷與土地的聯絡，被排除在土地資本化收益的分配之外，這也成為農民與政府衝突的主要根源。

　　第二種是農民自主進行的，農民集體自行將土地以出租或蓋廠房出租的方式獲得土地資本化的收益。這種方式下，農民獲得了土地的部分級差收益，但農民只是當地主吃租，租金受外來企業影響波動很大。

　　第三種是政府主導、給農民讓利的方式。在政府規劃和土地管制框架下，政府在徵用農民土地的同時，給農民集體以一定比例的“留用地”用於非農産業的發展，農民一般再將這些土地以土地出租或廠房出租的方式，獲得土地資本化的部分收益。這種方式將土地非農化納入政府整體規劃和發展框架之下，但農民只是獲得很小比例的發展機會，並沒有改變他們的土地資本化收益大頭被剝奪的命運。

　　東方早報：在你看來，中國這套城市化模式的風險在哪？

　　劉守英：我們還在尋找一條既有利於城市化又有利於農民順利融入城市化的道路。

　　東部沿海地區靠第一種模式推動了工業化和城市化。中國正在進行産業轉移，如果把這套模式複製到中西部地區，面臨以下問題：

　　一是中西部地區不具備沿海地區的出口優勢，流通成本大大增加。

　　二是中國勞動力供應進入轉捩點，勞動力優勢不如以前明顯。

　　三是中西部地區沒有什麼産業，非農就業就會成問題。沿海地區是工業化發展了二三十年後才開始慢慢進入城市化，中西部地區的發展只能靠建城來推動。建城的基本模式是，政府從農民手中拿地，把規劃做起來，然後賣地，房地産商把房子蓋起來賣，老百姓用房貸把房子買回來。這樣一來，容易形成只有城，沒有産業，沒有非農就業。

　　先把城“造”出來，而沒有長期的工業化積累，這種城市化是有問題的。

　　城市化的路徑應該是：這個地區工業化發達，勞動力就業後工作方式和收入結構發生了變化，再去形成城市的生活方式。中西部的城市化完全倒過來，是農民生活方式的改變在前，産業發展和就業在後。

　　城市化是人和地同時從農村向城市的流動，土地由農用變成非農用，土地的級差收益上升；人從農業變成非農就業，收入水平提高，生活方式改變。這是城市化的兩個方面，這兩方面必須依託于産業的支撐，才能有“動地”和“動人”的良性互動。

　　所以東部沿海地區這一套發展模式往中西部推，運行的風險不斷加大。

　　土地制度改革四大建言

　　“土地制度改革的基本方向是：通過産權改革逐步消除土地權利二元性；通過資源配置方式改革打破政府對土地一級市場的獨家壟斷；通過政府職能改革斬斷政府賣地機制，促進土地利用向集約節約方向轉變。以土地利用和配置方式轉變，促進發展方式轉變。”

　　東方早報：應該怎麼做才能避免這些風險？

　　劉守英：現在緊迫要做的是，通過改革土地制度，促進發展方式轉變。要轉變發展方式，必須改革支撐傳統增長模式的制度。沒有制度改革的深化，轉變發展方式就只會成為各級政府流於口頭的政治口號。在制度改革中，鋻於現行土地制度成為傳統增長模式的推手，謀劃改革土地制度將成為促進發展方式的抓手。其基本方向是：通過産權改革逐步消除土地權利二元性；通過資源配置方式改革打破政府對土地一級市場的獨家壟斷；通過政府職能改革斬斷政府賣地機制，促進土地利用向集約節約方向轉變。以土地利用和配置方式轉變，促進發展方式轉變。

　　第一、平等保護土地産權。構建以保護和保障農民土地財産權為核心的土地權利和法律體系。由中央政府統一進行覆蓋所有土地資源的確權、登記、頒證，確認土地所有者和土地使用者的土地權屬關係，為保障土地財産權、便利土地權利交易提供基礎性制度服務。改變同一塊土地因所有制不同、權利設置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的佔有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地、同權。逐步實行對失地農民的土地財産權的公平補償，以被徵地的市場價格進行補償為最終目標，以對失地農民的土地進行財産補償為基本方向，鼓勵地方政府對失地農民集體採取留用地、物業置換、提高補償標準等辦法，增大失地農民的財産補償份額。尊重和保護被徵地農民在徵地中的話語權和談判權。

　　第二、確認不同主體土地平等進入權。以用途管制為唯一的準入制度。在用途管制下，農民集體土地與其他主體土地依法享有平等進入非農使用的權利和平等分享土地非農增值收益的權利。明確規劃的主要作用是落實空間和功能佈局，改變地方政府通過規劃修編將農民集體所有土地變為國有、政府經營的格局。打破目前因城市和農村的邊界區割，對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外可以用於非公益的非農建設外，圈內農民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質進行非農建設。明確限定“城市土地國有”為“建成區存量土地屬於國有”，新增建設用地用於非農經濟建設的，除為了公共利益目的徵用外，可以保留集體所有。對於建成區內的現狀集體所有土地，可以採取“保權分利”或“轉權保利”方式，保障農民的土地財産權益。

　　第三、重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實現主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，實現同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。只要符合相關法律，遵守交易規則，無論政府、農民集體、國有土地用地單位等，都可以在統一的土地交易市場從事土地交易。活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和完善。

　　第四、將國有土地經營的職能從土地管理機構剝離。明確土地管理部門是隸屬於國土部的土地行政管理機構，行使所轄行政區域內所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務院委託的國有土地所有者代表，行使所轄行政區域內國有土地佔有、使用、處置、收益各項權能，包括對農村土地的依法徵用、徵收和對國有建設用地使用權出讓、轉讓等部分經營職能。地方政府土地經營職能不再由土地管理行政機構行使，而是由政府委派專門的機構來履行，也可以參照國有企業改革的經驗，成立專門的國有土地公司等經濟組織，把需要經營的國有土地交給他們參與市場運作，或轉讓，或出租，或聯營，或入股，負保值增值的責任，並向國家財政上繳土地收益。這些經濟組織作為市場主體，按照統一的市場規則，接受政府的調控和監管。