全國土地出讓金或破2萬億 賣地成地方最大收入

朱慧卿繪（人民圖片）

　　“土地財政”造就了“徵地—賣地—收稅收費—抵押—再徵地”的模式，其中地方政府、開發商、銀行成為最大的受益者

　　對於城市發展而言，相比起土地出讓所産生的利潤，安居樂業的百姓和欣欣向榮的企業更為重要

　　20605元/平方米。12月16日，廣州市樓面地價再度被刷新。“看來只有中彩票才能買得起房子了。”聽到這個消息，在廣州工作多年的王先生感嘆。

　　當前，國內房地産市場運行面臨複雜局面。一線城市房價高昂的頭還沒有低下，部分二、三線城市又出現上漲。不久前，南京、武漢、杭州等地也都出現高價地。為堅決落實調控措施，國土資源部12月19日發出通知，要求堅決抑制少數城市地價過快上漲趨勢。

　　除了流動性過多、通脹預期增強等因素外，不少人認為，房價居高不下的重要原因在於有些地方為獲取高額的土地出讓金，採取種種措施，推高地價、推升房價。更有輿論稱，“土地財政”是高房價的罪魁禍首，“土地財政”不除，房價下不來。

　　該怎樣認識“土地財政”？梳理“土地財政”的來龍去脈，厘清利弊，尋求治本之策，不僅關係到房地産市場的長期健康發展，也關係如何防範地方財政和金融風險，如何轉變經濟發展方式等問題。

　　土地出讓金收入逐年增多

　　2009年，全國土地出讓金收入相當於同期地方財政總收入的46%左右

　　截至目前，北京、上海今年土地出讓金已破千億元，比去年同期大幅增加。由於土地供應量約為過去兩年的總和，今年全國土地出讓金有望突破2萬億元。

　　近10年來，各地土地出讓金收入迅速增長, 在地方財政收入中比重不斷提升。資料顯示，2001年—2003年, 全國土地出讓金達9100多億元, 約相當於同期全國地方財政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達到1.5萬億元，相當於同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市, 土地出讓金佔預算外財政收入比重已超過50%, 有些甚至佔80%以上。

　　“‘土地財政’是個俗稱，一般是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出。”中國土地學會副會長黃小虎説，實際上，土地出讓後，地方政府還能獲取包括建築業、房地産業等營業稅為主的財政預算收入，這些收入全部歸地方支配。僅此兩項就佔到地方稅收的近四成。在一些地方，“土地財政”成了名副其實的“第二財政”，有的甚至成了財政收入的主要來源。

　　附著在土地上的收入，還有名目繁多的費。土地從徵用、出讓到規劃建設等環節，土地管理、房産、財政、水利、交通、人防等部門，都會收取不菲的費用。

　　“如果算上以土地作為抵押向銀行貸款，地方政府的實際可支配收入會更多。”中國人民大學土地管理系主任葉劍平説，地方政府手中的土地和政府信用是金融機構看好的優質抵押品。近年來，特別是在城市基礎設施投融資上，地方政府獲得的抵押貸款增長較快。據銀監會統計，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款餘額為7.38萬億元。而賣地收入是還貸的主要來源。

　　拍賣槌一落，少則幾億元多則幾十億元甚至過百億元的收入就來了，土地整理一下，就能到銀行換取大量貸款，哪個地方能拒絕這種“快錢”的誘惑？而要加大投資力度，做大GDP，彰顯政績，恐怕沒有比圍繞著土地做文章更短的路徑了。正是認識到土地的資本和資産功能，越來越多的地方開始走上了以“經營土地”來“經營城市”、“經營發展”的道路。

　　過度“以地生財” 害處多

　　在“土地財政”模式下，難免産生高價地進而産生高價房，有悖于國有土地為全民所有這一基本屬性

　　客觀地説，十幾年來，“土地財政”對緩解地方財力不足、公共品供給融資難，創造就業機會和提升城市化水平等都有很大促進作用，功不可沒。

　　“土地財政”為人詬病，不在於地方政府由此獲得了較為充分的財政收益，而是獲得這一收益的過程不盡合理、公平，以及可能帶來的一系列弊端。

　　“土地財政”所帶來的利益聯接機制，最為人詬病。“存在多年的‘土地財政’，事實上造就了‘徵地—賣地—收稅收費—抵押—再徵地’的滾動模式，在這一過程中，地方政府、開發商、銀行成為最大的受益者。”中國社科院農村發展研究所研究員王小映坦言。

　　要維持這一模式，並獲取較高收益，就要壓低補償標準徵地，再通過拍賣等方式高價出讓。幾萬元一畝徵地，幾百萬甚至上億元賣給開發商，徵地與賣地之間的鉅額利潤，讓不少地方以各種形式規避上級的規劃管制、計劃控制和審批管理，違規違法用地時有發生，農民“被”上樓現象頻頻上演，權益得不到有效保護，耕地保護也面臨空前壓力。而房地産業是這一模式的下游出口，城市購房者最終為高房價“埋單”。

　　中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉雲分析，在這種利益聯結機制下，地方政府不但是徵地的大買家、土地出讓的大賣家，還是收支的大賬房。當流動性充裕、房地産市場向好時，地方政府有動力、有能力推升地價和房價；而當樓市出現危機，土地交易冷清時，地方政府的財政平衡壓力就會增大，也能通過構築政策防護墻，扭轉樓市下滑趨勢。“2008年，各地紛紛出臺緩交土地出讓金等措施扶持開發商，‘救市’風潮席捲南北就是例證。更令人擔憂的是，這種機制像個失去控制的發動機一樣，很難停下來。”他説。

　　國有土地畢竟是一種特殊的公共資源，如果將土地供應目標定位於地方財政的利益最大化，將有悖于其基本屬性，也有悖于國有即為全民所有這一基本屬性。在這種利益聯結機制下，難免産生高價地進而産生高房價，房價不斷上漲，就會導致住房不斷向富裕家庭集中，大多數居民家庭獲得住房的能力減弱、機會減少。“政府獲取土地出讓金及其相關收入的目的應是社會公共服務最大化，在缺少必要制度約束情況下，手段往往成了目的，損害了社會公平。”葉劍平説。

　　“土地財政”還造成資金過度流向房地産領域，不利於優化經濟結構。從近幾年情況看，房地産已成為“吸金場”，甚至一些生産服裝、家電的大企業也紛紛轉型做起了開發商。“這不是好現象，畢竟，土地的增值是虛擬的，沒有哪個國家可以依靠房地産來實現國富民強。”葉劍平説。

　　地方政府土地抵押收入的增長，則加大了金融風險。審計署公佈的情況表明，審計調查的18個省、16個市和36個縣本級，截至2009年底，政府性債務餘額合計2.79萬億元。從債務餘額與當年可用財力的比率看，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。“這些貸款很大一部分依靠土地出讓收入來償還。當行情看漲、土地出手順利時，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，一旦房價大幅下行，土地價值必定下降，薄薄的抵押合同書力量究竟有限，銀行、財政所承擔的風險顯而易見。”葉劍平説。

　　“土地財政”的收取和使用還嚴重透支未來收益。黃小虎説，各用途出讓的土地達40年、70年不等，地方政府在出讓土地時，按照年限累計的地租做了一次性收取並用於當期支出，雖然短時間增加了財政收入，但實質上透支了未來幾十年的收益，勢必損害子孫後代的利益，相當於“寅吃卯糧”。

　　“土地財政”也是不可持續的。一個城市的建設用地總量是有限的，一旦賣完，後續的財政開支就得不到保證。“城市化進程還有20年左右就會達到70%的平穩期，‘土地財政’之路只能是短期選擇，絕非長久之計。”鄒曉雲説。

　　“土地財政”怎麼改

　　推動地方政府財權與事權相順應，規範土地徵收行為、用好土地出讓金收入

　　地方政府也有苦衷。一位沿海城市的官員告訴記者，城鄉基礎設施建設、保障房建設、農村土地整理等都需要保持一定的財政支出規模，錢從哪來？現實情況是，僅靠稅收遠遠不夠。

　　“1994年的分稅制改革，找到了困擾多年解決中央和地方財政關係的正確思路。但沒能很好地解決省級以下各級財政的關係問題，更關鍵的是，在現實運行中，財權與事權相順應的原則沒能有效堅持。地方稅體系沒有成形。”財政部財政科學研究所所長賈康説。

　　統計數據顯示，自1994年實施分稅制後，地方政府的財政收入佔整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78％下降到2004年的42.7％；但另一方面，地方政府的財政支出佔整個財政支出的比重卻沒有相應變化，一直在70％上下波動。而1994年以來，省、市政府也在想方設法增加集中度，財力逐步向省、市集中。

　　“土地是地方政府擁有的最大資産，面對‘錢少事多’的現實難題，‘土地財政’逐步成為地方發展的一個重要手段。”王小映説。

　　“‘十二五’期間，中央和地方政府在事權的稅權分配會更加合理，搞建設項目、抬高地價增加土地出讓收入等地方政府的短期行為將逐步消除，地方對‘土地財政’的依賴將逐步減小。”賈康説，“這兩年財政部代理地方發行債券來彌補地方預算收支差是個好辦法。雖然每年僅2000億元，但是可以置換和替代地方隱性負債，減少其以地生財的衝動。”

　　有專家指出，城市的土地屬於國家所有，自然就應由政府來獲得相應的土地收入，關鍵在於用好這筆錢，規範土地徵收行為，減少整個過程中的不公平、不合理因素。

　　為加強土地出讓金的管理，2006年，國務院下發了《關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》，要求將土地出讓收支納入地方預算，但仍有許多地方政府沒有嚴格執行這一政策。今年4月，審計署公佈的情況表明，有11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規範，未按規定納入基金預算管理，佔徵收總額的20.1％。

　　去年底，財政部、國土資源部等五個部委又聯合下發通知，要求地方將土地出讓收入全額繳入地方國庫，支出則通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。

　　鄒曉雲説，在現行的制度框架內，房産稅也是一個增加地方穩定財源的選擇。不少國家也有“土地財政”，但不是靠賣地，而是靠徵收不動産稅來實現。在房屋持有環節徵稅，既能給政府帶來穩定的財源，也能抑制住宅投機。

　　只要可以從農民手中低價徵地，並向市場高價供地，地方政府就很難放棄對建設用地徵用的壟斷權。從制度層面上解決這個問題，還要加速推進徵地制度改革。“縮小徵地範圍，提高徵地補償標準，規範政府徵地行為是徵地制度改革大方向。”葉劍平説，國家已提出，除公益事業以外，要減少徵用農民土地，當前，要加快從法律上界定“公共利益”，同時還要打破政府壟斷土地一級市場的格局，推動集體建設用地的流轉，讓地方政府逐步從土地經營者的角色中淡出，成為純粹的管理者，而不是主導者。

　　在新的歷史條件下，改變“土地財政”的過程，也是貫徹落實科學發展觀的過程。誰能佔領未來戰略産業的制高點，誰就能在世界競爭格局中佔據優勢。如果我們還在糾結于房地産是不是支柱産業，還在算計著土地出讓等相關收入所帶來的“財務自由”，還在追求著眼前的GDP和顯化的政績，就有可能錯過歷史給予中華民族復興的寶貴機遇。

　　土地永遠是一種稀缺資源，對於一個城市發展而言，相比起土地出讓所産生的種種“利潤”，安居樂業的百姓和欣欣向榮的企業更為重要。城市化的目的是什麼？發展為了什麼？應該好好想想這個問題了！（經濟週刊）