美國金融監管新法律落地重塑金融監管新秩序

　　李揚

　　2010年7月21日，美國金融監管改革法案———《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》最終成為了法律。這部新的美國監管法律涵蓋了消費者保護、金融機構、金融市場、薪酬改革等諸多內容，將對美國乃至全球金融監管秩序帶來深遠影響。

　　點評人：中國社會科學院副院長李揚點評：肇始於美國的國際金融危機，不僅重創了美國和全球的金融體系，而且導致全球性經濟衰退。現在看來，本次危機的影響程度之深，破壞範圍之廣，堪比上個世紀30年代的“大蕭條”與70年代的滯漲危機。

　　國際金融危機不僅暴露出美國一向尊奉的市場原教旨主義的片面性，而且暴露出美國金融體系及其監管架構的諸多缺陷。為了防止危機重演，從2009年起，美國進行了“大蕭條”後最大規模的金融修法活動。在不到一年的時間內，經歷了政府提案、眾院立法、參院立法、參眾兩院協調等四個階段，本世紀美國第一個重要的金融監管立法塵埃落定。

　　法案的前言概括了此項立法的三個目的，即：通過改善問責制和提高透明度來促進金融穩定；結束“太大而不能倒”的局面以保護納稅人利益；保護消費者免受不當金融服務誤導。圍繞這三個方向，這項由16個部分、1000余條款構成，長達2800多頁的歷史性法案，對包括貨幣當局、監管當局、銀行、證券、保險、對衝基金、信貸評級機構、交易商、投資諮詢機構、會計制度、交易機制、上市公司等等在內的金融體系運行的規則和監管架構進行了全面改革與修訂。

　　鋻於本次國際金融危機給金融體系造成嚴重破壞，以及對其進行救助帶來巨大的宏觀經濟成本，防範系統性風險成為法案的首要目標。為達此目的，新監管法案著力推動五個方面的改革：成立金融穩定監督委員會；對系統重要性金融機構實施統一、綜合監管；限制商業銀行的自營交易，對非銀行金融公司的自營交易提出更高資本要求；加強對衍生品和對衝基金的監管；成立全國性的保險監管機構。

　　為了終結“大而不能倒”現象，法案賦予監管部門在緊急情況下接管陷入困境的金融機構並對其進行有序清算的權力。法案要求對這些具有系統重要性的金融機構實行更嚴格的資本和杠桿率要求，並確保董事會成員和管理層對金融公司陷入破産境地承擔責任，以防範道德風險蔓延。

　　在保護金融投資者和消費者利益方面，法案最突出的一項內容是推動設立消費者金融保護局。該局整合了過去各監管機構的消費者保護職能，以確保消費者能夠及時獲得各類金融産品的準確信息，杜絕隱藏費用、掠奪性條款和欺騙性情況發生。對於抵押貸款，法案除了重申在歷史上行之有效的各項規則並要求嚴格執行之外，進一步對其設立條件、經紀商的責任和透明度等作出了一系列新規定。為了保護消費者，法案還著力強調了對信用評級機構的監管並作出了一些制度安排。

　　新監管法案中諸多言及統一、加強、限制、綜合、防範的條款，很容易給人“國家干預主義的回歸”的印象。但若仔細分析體會新監管法案對於現存的金融運行機制、金融創新、混業經營，特別是對在危機中備受責難的金融衍生品的態度，便可看出，法案的立法精神在於提供一套更為完善的風險管理機制，同時致力於最大限度地保留市場配置資源的基本機制。因此，新監管法案強調的基本原則是：金融監管架構應適應金融體系發展的需要而不是相反；重在構建監管架構而不是進行實質性管制；重於提供“更好的監管”而不是“更強的監管”。

　　進一步説，雖然新監管法案的立法意圖是維持金融穩定，但是，貫穿其始終的則是這樣的認識：金融穩定只是手段，金融和經濟發展才是最終目的。因此，雖然新監管法案的出發點在於維護美國金融體系穩定，但是，在字裏行間，人們仍能清晰地看出其發展主義的導向；它要求金融監管適應金融的發展，而不是削足適履。換言之，在金融全球化競爭的壓力之下，新監管法案有效照應了本輪金融全球化和金融自由化背景下金融體系發展和創新的現實，致力於為解決金融體系新發展所帶來的負面效應提供一套解決問題的路徑。至於如何加強監管，它並沒有給出非常確定的答案。

　　根據美國立法的慣例，新監管法案只是確定改革的框架，其實施還須有進一步的細則。因此，法案責成監管者進一步制定243項規則，進行67個領域的研究，並定期發佈22份報告。因此，法案的細節還須跟蹤研究，其全面的影響尚待長期觀察分析。