吳曉靈談基金法修訂：關鍵是建立一致的行為準則

　　2008年1月，吳曉靈年滿61歲，當月她正式卸任中國人民銀行副行長一職前後，很多推測認為她會去某個金融機構任職，頤養天年。然而兩個月後，吳曉靈當選為第十一屆全國人民代表大會財政經濟委員會副主任委員。上任伊始，吳曉靈立刻著手《證券投資基金法》（下稱《基金法》）的修訂工作。

　　在央行副行長一職任上，吳曉靈多次提出要為私募正名，將之納入正常的法律框架內。而此次基金法修訂，正體現了她的這一思路。

　　“我在人大這三年主要就是搞《基金法》的修訂。”12月14日，在中國人民銀行一間辦公室內，吳曉靈接受了本刊記者的採訪，言辭一如既往地切中要害，既見經濟學家的素養，又有規避部門之爭的智慧。“不管誰來管，行為準則應該是一樣的。”

　　財新-《新世紀》：近年來中國修訂金融相關法律的背景是什麼？

　　吳曉靈：金融危機之後，各個國家都在進行反思，主要體現在法律與監管標準的修改上。即便沒有金融危機，中國也應根據不斷前進的金融改革實踐來完善法律。

　　中國金融領域最基本的法律框架已經建立，由《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》《信託法》《基金法》《票據法》等構成。但最早的《中國人民銀行法》立法至今已有15年。15年中，我們的很多認識都在逐漸深入，因而很多法律都體現出了不完善的地方。

　　我們已經有了基本的法律框架，但囿于當時立法的現實，很多東西還不太完善，要根據新的實踐和認識來修訂。

　　《證券法》在2005年已修訂過一次，《保險法》也在2009年也修訂過。每年人大開會的時候，提交修法議案的代表挺多的。

　　財新-《新世紀》：具體到《基金法》，這次修訂的原因是什麼？

　　吳曉靈：代客資産管理在金融業中是非常重要的一個領域。代客資産管理和《信託法》有關係，但《信託法》只講了信託關係，信託業的經營在法律方面還不是特別完善。

　　未來代客資産管理將是一個非常重要的領域，我們覺得應該完善法規。但現在單獨立一個資産管理法，大家的認識並不是太一致，也沒有必要。

　　基金是代客資産管理的一種重要形式，大家都不否認。完善《基金法》，對於完善代客資産管理市場是非常重要的。當然，很多人還提出信託法的修改，這是下一步的事情。

　　《基金法》2003年通過，2004年實施以來，對基金業的發展起了極大的推動作用。近幾年以來，VC和PE對中國經濟發展的作用也都被大家認識了，但是並沒有一部法律比較完整地把它們的市場定位和行為規範做一個很好的規定，所以我想應該通過修改證券投資基金法來解決這個問題。

　　財新-《新世紀》：這次修法的原則是什麼？

　　吳曉靈：第一個原則先是避開監管分工問題，把注意力集中在市場行為規範上。九屆人大由厲以寧、王連洲&&，立“投資基金法”。投資基金就包括公募基金和私募基金，也包括不同的投向，如投向上市和未上市的證券。由於對有些問題的認識並不一致，監管分工也爭執不下，為了讓這項工作能夠在九屆人大完成，他們就加上了“證券”兩字，成為“證券投資基金法”。

　　所以我們想，這一次為了避免因監管分工而影響法律的出臺，對公募基金監管問題沒有爭議的會明確規定，對私募基金監管有爭議的地方，我們在法律當中不做明確規定，由國務院另行規定。這樣就可以把大家的注意力都集中在市場行為的規範上面，而不是在監管分工方面。

　　儘管我們在修法草案中回避了監管的問題。但大家可以發表意見，比如該誰管，該怎麼個管法。但是不管誰來監管，行為準則必須是一樣的。

　　財新-《新世紀》：這次修法的重點是什麼？

　　吳曉靈：這次修法的重點是保護投資者，也就是基金持有人的利益，劃定一個實施有區別的監管的邊界。

　　公募基金髮展了這麼多年，“老鼠倉”和內幕交易的行為很多，證監會一直在打擊。但怎麼樣從法律上，從基金的治理結構和利益相關者的行為規範上，更好地來保護投資人的利益非常重要。

　　我們保護投資者的立足點就是劃分有區別的監管的邊界，就是劃分公募和私募的邊界，把有限的監管資源放在保護公募基金的持有人身上，保護小額投資者，同時也給私募基金一個法律地位，對於那些大額的合格投資者，他們的利益應該通過自己的風險控制能力來保護。

　　劃定監管邊界，給私募基金一個法律地位，必須先對公募和私募做個劃分。什麼叫公募，什麼叫私募？如果不在法律上劃清楚，一些正當的私募行為就得不到法律保護。現在有的投資人不認虧，贏了不説話，虧了就説人家詐騙，好像就變成非法集資了。因為法律上也沒有一個明確的規定，什麼樣的私募是可以的。儘管有《公司法》和《證券法》規定200人以上是公開發行，但沒有説200人以下就可以做。

　　公募和私募有幾個界限。銷售方式上，不允許有公開的宣傳和推介，這是其中一個。更主要的是向特定的對象募集，就是向合格的投資人，是不允許向小投資人銷售的。金融危機後，在美國，合格的投資人，機構是500萬美元以上的資産，個人的話，夫妻兩個一年必須有30萬美元以上的收入，或者單個個人20萬美元以上的收入。此外還有人數的界定，中國就是不超過200份。

　　公募和私募的區別不是一句話“不公開募集”。什麼叫“公開募集”？包括你銷售的方式、銷售的對象和銷售的範圍，都是構成界定私募的規定。

　　財新-《新世紀》：何謂“有區別的監管”？

　　吳曉靈：現行《基金法》規定的都是針對公募基金的嚴格監管。

　　我們劃定出來之後，是公募的，就要按照規定嚴格地執行。修法會對所有管理人的持倉行為和交易行為都會有些規定，比現在要細化要嚴厲，把現在行之有效的打擊“老鼠倉”、打擊內幕交易的措施和手段立到法裏去。

　　向特定對象募集的私募基金，由於客戶少，而且都是大額的合格投資者，主要靠自律管理。至於基金的投向、信息披露的方式、利潤分配等問題均要通過投資人與管理人簽訂的合同來約定。

　　對管理的基金金額低於某一數額的管理人，草案中規定豁免向監管機構註冊。國外投資基金的立法也是這樣，豁免註冊並不是他的行為不受本法調整，而是管得少，主要靠自律。對註冊的私募基金管理人管理的基金則實行事後備案的方式，讓監管者了解信息。

　　財新-《新世紀》：在基金的多種組織形式方面將會有何進展？

　　吳曉靈：這次修法要給多種基金形式以法律地位。

　　基金可以有契約型、公司型和合夥型，這些在中國都已經存在。有限合夥型特別適合VC/PE，因為它對人力資本有很大的激勵。資産管理本身就是一個人力資本的行業，就是靠智慧替大家管理資産來獲益。在合夥制中，普通合夥人和有限合夥人資本的投入是不一樣的，對人力資本有很大的激勵，很多私募基金都採取有限合夥的形式。

　　但是，公司型和有限合夥型的基金，常常與公司與有限合夥企業混同在一起。法律形式和實質是不一樣的。如果我們能夠通過基金法做個很好的界定，對於多種形式的基金的發展有好處。但是對這個問題的認識，爭議很大。

　　財新-《新世紀》：在仲介行為方面是否會有所涉及？

　　吳曉靈：此次修法要規範仲介服務。現在圍繞著證券投資基金服務的仲介有很多，有託管人、結算行、銷售機構、評價機構和諮詢機構等等。他們的法律責任和行為規範，過去有些並不是很明確。

　　比如，在銷售方面，什麼時候算銷售成功？銀行作為銷售者，櫃臺上簽了合約，收了錢，但基金那邊不一定就申購成功了，很可能沒有買上。那麼這幾天，法律責任是誰的，資金的投資機會損失怎麼看？ 這次修法希望對這些也予以規範。

　　財新-《新世紀》：《基金法》的修法進展如何？

　　吳曉靈：通過2009年的修法調研和今年的起草工作組的工作，目前的修法草案已具備了向有關部門和地方徵求意見的基礎，在履行程序後很快會進入廣泛徵求意見階段。我們歡迎關心這一問題的人士積極參與。