利益集團阻力強大 美國減債知易行難

　　12月16日夜，美國眾議院以277票對148票通過了成本約為8580億美元的減稅計劃，此前一天，參議院已通過對應法案。截至發稿時，法案已遞交至白宮待總統奧巴馬簽字。

　　按照該計劃，布什時期的全面減稅政策將在明年1月1日到期後延續兩年，現政府已多次延長過的失業保險將再次延長一年。

　　是福是禍？

　　這一結果已實屬不易。一度拉鋸戰的焦點是，兩黨在減稅範圍上爭執不休。共和黨堅持減稅應惠及全體美國人，而民主黨認為中産階級當為主要對象，針對高收入階層（如個人年收入20萬美元以上，二人家庭25萬美元以上）的減稅既無明顯效果也非經濟之選。

　　眼見現行政策的大限將至，奧巴馬為爭取時間，與共和黨達成妥協，改變了原本堅持不對高收入階層延長減稅的立場，同意將減稅對象擴大至各階層。此舉引起民主黨內部強烈反彈，迫使其連同副總統拜登四處滅火，並甘冒政治之大不韙，請出經濟成就顯著的前總統克林頓撐臺。

　　其實，對現有減稅計劃效果，正反雙方均有理可循：一方面，經濟增長會帶來財政收入增加，縮小債務規模和比例；另一方面，減稅帶來財政收入減少，則有推高赤字的反作用。

　　在華盛頓看來，減稅計劃作為臨時性措施，不會對債務狀況造成長期影響；相反，它可以促進家庭消費能力從而帶動市場需求，並能鼓勵企業擴大生産規模，從而減少失業。“經濟增長才是削減赤字的最有效工具。”白宮國家經濟委員會主任薩默斯説。

　　根據國會預算辦公室（CBO）對2011財年財政赤字的最新估計，即使布什的減稅方案到期後不再延續，赤字也將為1.1萬億美元，約佔GDP的7％，2012財年為6650億美元，佔GDP4.2％。加上原有的債務存量，2012年底時債務佔GDP比重將為68.5％。

　　市場並不如此肯定。

　　評級機構穆迪在12月13日發佈一份名為《美國減稅方案消極影響美國信貸，積極影響經濟增長》的報告，稱從信貸角度看，這項方案對政府財政狀況造成的負面影響，很可能會大於對經濟增長的積極影響。照其估計，整個計劃將使2012年底的債務比重為GDP的72％-73％。

　　“除非採取一些抵消性措施，否則可能下調對美國政府目前的AAA評級。”穆迪稱。

　　實際上，真正需要擔心的不是減稅迅即帶來的赤字，而是美國中長期的債務前景，畢竟，紐約時代廣場附近的國家債務鐘已經指向了14萬億美元。

　　根據國家財政責任和改革委員會（NCFRR）的計算，“悲觀情景下”，包括針對不包括高收入階層的減稅（報告期早于減稅妥協方案）、繼續維持2009年的遺産稅水平、旨在減少2020年後健康保健方面支出的措施不成功等，假設自由裁量支出隨GDP同步增長以及政府收入在2020年後在GDP的佔比不再增加，預計美國債務佔GDP比重將從2015年開始加速增長，到2020年時達到85％左右，2035年達到185％。

　　由奧巴馬提名的這一跨黨派委員會在報告中稱，隨著“嬰兒潮”一代退休，醫療保障的成本持續增加，到2025年時，政府收入只夠支付聯邦債務利息、Medicare（針對65歲以上人群）、Medicaid（針對低收入階層）以及社會保險。聯邦政府其他所有活動都將靠借債度日。

　　“我們正面臨人口結構導致的醫保成本海嘯，解決債務惟一的辦法便是從兩端削減財政赤字。”該委員會成員裏夫林（Alice Rivlin）表示。

　　難點何在

　　根據CBO的數據，2011年預算中支出的主要部分為：由社保、Medicare和Medicaid為主的強制性支出佔總支出的56.6％，約2.16萬億美元，這一比例在2015年時將升至57.1％；國防開支為8950億美元，佔19.4％，2015年將降至15.5％；債務利息支出為2510億美元，佔比6.5％，2015年時比例將升至13％。

　　削減國防開支屬於大部分人不願觸碰的話題：共和黨人認為國防是政府的核心功能，很少會質疑國防開支項目；民主黨雖有削減意圖，卻擔心會被貼上反軍隊或外交軟弱的標簽。

　　“只有兩類支出是真正的強制性支出，一是利息費用，另一個就是國防開支。”美國保守派智庫傳統基金會研究員福斯特（JD Foster）向本刊記者表示。

　　在他看來，在預算的各主要部分中最不應過分削減的便是國防開支，國防開支不能僅憑單純數字大小判斷，而需根據外部威脅對其仔細評估後才能確定。

　　儘管國防開支是敏感話題，但在目前債務高企的情況下，部分政治人士特別是自由派的民主黨成員，開始公開表示必須削減此類開支。共和黨內部亦有鬆動，作為最保守參議員之一的柯本（Tom Coburn）最近也表示，目前真正需要保護的是國家，而不是國防部。

　　作為NCFRR的18名委員之一，伊利諾伊民主黨眾議員肖考斯基（Jan Schakowsky）單獨提出了一份計劃，要求在2015年通過裁減軍隊和武器系統等方式，將國防開支的預算削減1100億美元，約佔總規模的三分之一。而在NCFRR最後公佈的名為《真相時刻》的計劃書中，這一數字被略微減少至1000億美元。支持削減國防開支的力量在兩黨中顯然已有一定分量。

　　但國防開支在預算中的佔比以及其敏感性使其註定不會成為削減的最主要目標，也不是“重頭戲”。

　　布魯金斯學會高級研究員盧尼（Adam Looney）向本刊記者表示，長期來看，社保和Medicare是赤字的主要來源，任何現實的解決辦法都必須在這兩方面作出艱難抉擇。

　　但和國防不同，這兩項與普通美國人的生活緊密相關。超過5000萬美國人在領取社保，其中約有70％為退休人士，其餘部分是殘疾人或已故工人的遺屬。

　　據《時代》雜誌，退休人士是最可靠的投票群體，觸碰社保議題將面對選舉失利的危險。

　　但按NCFRR的計算，目前美國社保體系的收入已無法覆蓋支出，儘管在2012年時會回歸平衡，但在2015年和2025年又將再次出現赤字，在此之後該體系的信託基金將逐漸萎縮直至2037年完全乾涸。

　　因此，該委員會在方案中提出，增加現有的累進制社保福利計算公式以減緩未來福利支出的增長速度，特別是減緩高收入階層的福利增長；逐漸提高退休年齡，在2050年將正常退休年齡從現在的67歲延至68歲，在2075年延至69歲；呼籲通過兩黨對話尋找辦法來鼓勵個人退休儲蓄。

　　在試圖減少支出的同時，該方案中也明確提出，對於那些極端貧困或超高齡人士給予更多幫助。

　　而為應對支出增長最快的Medicare，方案提出減少參與Medicare計劃的醫生所能獲得的補償，改變目前醫療成本的分攤方式，並增加政府投入以打擊和Medicare相關的浪費和造假行為，計劃從2012年到2020年間總計減少4000億美元支出。

　　委員會在涉及社保和醫保的減赤措施時，希望既能達到有效降低支出的目的，又能通過選擇不同手段時將不同人群區別對待，但方案仍然受到主要來自民主黨的猛烈抨擊。

　　以現任眾議院議長佩洛西為代表的部分民主黨人士認為，計劃中對上述兩個體系的削減是“無法接受的”，因為接近三分之二美國退休人士的一半以上收入來自社保，六分之一完全依賴於此，削減此計劃將對美國的中低收入人士造成嚴重困難。

　　退休年齡的方案也被眾議員肖考斯基解讀為迫使壽命相對較短的窮人工作更長，以使活得更長的富人享受更多利益。

　　而在減赤的另一端——增稅問題上，計劃招致了共和黨議員的強烈反對。按照委員會的計劃，減赤四分之三來自減少開支，另外四分之一來自加稅。

　　在稅收方面，兩黨對所謂的“稅務費用”存有難得的共識。

　　目前美國政府的大量補助計劃都以減稅或免稅的形式出現，導致稅制複雜並漏洞叢生，它不僅使稅務諮詢業興旺，也耗費了經濟增長的能量。CBO估計，今後五年“稅務費用”總計將超過5萬億美元。

　　按照委員會的構思，將徹底改革稅制，簡化現長達1.7萬頁的稅務代碼，從而減少“稅務費用”支出。同時通過降低稅率、擴大稅基，取消所得稅法中減稅、抵稅和免稅政策的複雜組合，最終將個人所得稅的最低收入區間稅率降至8％。

　　然而，少數共識無法掩蓋在增稅這一問題上的根本分歧。名為“支持稅改美國人”（Americans for Tax Reform）的反對正反映了共和黨人對於增稅的厭惡。“方案將導致美國人承擔1萬億美元的額外稅負，它不過是靠稅制改革的外衣來偽裝加稅的目的。”

　　委員會的方案可謂大膽超前，且作出了艱難選擇。收支兩條線的雙管齊下，從2012年開始實施，到2015年可將當年赤字佔GDP比例減到2.3％，到2020年時共可削減赤字4萬億美元。

　　然而，削減赤字的緊迫性已成兩黨共識，但目標求同易，手段趨同難。無論是在節支方還是增收方，都會觸動既有利益。短期來看，更多利益團體將視其為零和博弈，使整個計劃面對更大阻力。該委員會的這份計劃在內部表決時就因支持人數未達14人而無法提交國會。

　　在解釋減稅政策的新聞發佈會上，奧巴馬疾呼道：“作出妥協是為了即將面臨稅務負擔增加的美國人民，先解決這個現實問題，我們之後還有兩年的時間，兩年裏我們可以也應當充分討論。”話雖如此，美國能否痛下決心，解決債務問題，前途仍是一片迷霧。