傅蔚岡：土地財政搶奪了本該由民間自己分配的收益

　　傅蔚岡

　　每一輪房價上漲，總會有輿論將矛頭指向土地財政。是的，以賣地為主的土地財政在當下財政體系中，實在太引人注目了：2009年全國土地出讓金收入為15910.2億元，佔2009年全國財政收入的23.22%。在那些房地産市場火熱的城市，這個比例則可能高達50%。

　　何謂土地財政？通俗的説法是，政府財政收入主要靠土地。其實土地財政並非中國獨有，甚至可以説是各國通例，只不過形式有別：在中國，土地財政意味著地方政府的一錘子買賣——通過招拍挂出讓土地，獲得一大筆鉅額的土地出讓收入；而在很多國家，土地財政則意味著地方政府根據本區域內的物業所有者房産價值來徵收房産稅。中國的土地出讓金是一次性的鉅額收入，而國外的房産稅是持久的細水長流。

　　基於理性經濟人的假設，政府總有衝動去壓低徵地成本，儘量抬高土地出讓金的價格。徵地成本的減少即意味著財政支出的減少，而土地出讓金的增加，則意味著財政收入的增加。通過對土地的前後手倒騰，政府的財政收入達到最大化。但是“你的收入就是我的成本”，對於農民來説，過低的徵地補償費導致了其今後生活的艱難；而對於城市居民來説，過高的土地出讓金又增加了其購房的成本。在這場土地財政的大戲中，政府成為了最主要的受益者——各地美輪美奐的政府辦公樓就是一個明證，而那些在城市中蟻居的工薪階層則成了這個制度的主要失意者。

　　但在很多國家，地方政府的財政收入主要依賴於房産稅。這意味著，地方政府的稅收是和當地的房價緊密聯絡在一起的。地方政府只有在提高治理能力，提供更好的公共品，吸引更多的外地人流向本地，才能夠提高房價。這樣，房價實際上就成為地方政府治理能力、提供公共産品的表徵物。而居民也可以通過買賣房産來用腳投票，表達其對地方政府治理能力的意見。

　　在中國的土地財政制度下，政府成了主要受益者，中國絕大多數有産者也直接受益，但是卻鮮有人贊同土地財政制度：他們總是認為，房地産商賣給他們的價格太高，一個與之相比較的價格，就是農民的徵地補償費。對於房地産商來説，他們認為政府的稅費收入是房産價格的主要構成，他們掙的只是辛苦錢而已。對於政府來説，他們則認為自己是冤屈的：目前的土地財政制度是法律賦予的權力，並不是地方官員超越法律獲得的，為何人們總是將矛頭對準土地財政制度？

　　也正在這個背景下，有了廈門市規劃局局長趙燕菁和贛州市城鄉規劃建設局黨委書記劉宏長在媒體上撰文，為土地財政制度鳴冤抱不平。尤其是趙燕菁先生認為，“土地財政”深圳經驗是中國經濟發展最重要的貢獻之一，甚至認為，在現階段放棄“土地財政”制度是自毀長城。趙燕菁先生在《再為土地財政説幾句話》一文中，回答了土地財政與中國經濟增長、土地財政與貧富分化、土地財政與房價、土地財政與産業空心化等幾個方面的問題，值得各方人士思考。

　　應該説，趙燕菁先生的思考是嚴肅的，比那些動輒批評土地財政“禍國殃民”的言論嚴肅多了。我也認可土地財政制度在中國經濟發展中的重要作用，但即便如此，我還是認為，當下的土地財政制度並不可取。一個最基本的理由是：對於普通百姓來説，政府通過賣地獲得的收入，既無法獲悉其主要用途、又無從監督，那能不能將這種收入藏於民間，留待民間自己分配呢？

　　是的，很多為土地財政制度辯護的論據都指出：正是因為土地出讓金的增加，才補充了政府的財政收入，政府的公共服務才成為可能。正如趙燕菁先生在文中所説的，“地方政府土地出讓獲得的利益並不是政府可以自由支配的，政府要用這筆錢建設道路、橋梁、醫院、學校、市政管線、電力設施、公園綠地、機場、港口等等。”

　　但問題是，這些錢真花到這些項目中了嗎？還是有所保留？據審計署2008年公佈的國有土地使用權出讓金審計調查結果顯示，京津滬渝穗等11個城市土地出讓管理存在嚴重問題，土地出讓凈收益有1864.11億元未按規定納入基金預算管理，佔11個城市土地出讓凈收益總額的71.18%。

　　對於普通民眾而言，他們並沒有明顯感受到鉅額財政增加帶來的公共福利提升，看到的卻是各地政府辦公大樓的拔地而起。當政府的財政收入增加與公共服務提升並沒有多大改善時，多了土地出讓金又如何呢？更何況，這筆錢的成本還是由自己承擔呢。退一步説，由於財政分配中的漏洞效應，由政府花錢總是沒有自己花錢更為有效率，那麼政府能不能開放土地一級市場，由農民自行賣地，而不必假借政府之手？

　　中國式土地財政制度之所以不足取，並不在於其是否推高房價、是否導致貧富懸殊，而在於其搶奪了本該由民間自己分配的收益。更要命的是，政府在花錢時，我們還不知其如何花。政府總是在磨砂玻璃中進行公共服務支出，而我們納稅人則是在玻璃之外看最後的結果。既然你不對我透明，那就怨不得我在外面發牢騷了。鉅額的財政收入和不透明的支出機制，這才是土地財政制度的最大弊病！(作者繫上海金融與法律研究院研究員)