善款能見度報告：75%的慈善組織不透明

　　民政部下屬機構的一份抽樣調查報告稱，在經歷了汶川地震、南方雪災等多次捐贈井噴後，近年中國慈善組織的透明度並未提高。

　　這份報告顯示，約有75%的慈善組織“完全不披露或僅少量披露信息”。12月2日，這份報告經與民政部相關司局溝通，並徵求業內專家意見後向公眾發佈。

　　這些遮蔽的信息已在制約中國慈善。“今年擴容了調查樣本，結論並不樂觀。”負責報告調研的中民慈善捐助信息中心（以下稱“中民慈善”）副主任劉佑平説，此番結論以問卷自評和獨立調查相互印證。

　　中民慈善的研究團隊以溫和的措辭稱，雖然大部分慈善組織自評分數很高，但研究團隊卻難以從公開渠道蒐集相匹配的信息。其中財務審計狀況與人事任命信息是最嚴重的盲點，在各種公開場合，許多捐贈者對此批評激烈。

　　主管部門今年尤為重視慈善透明度建設。本報記者從多方獲悉，在國務院分管副總理多次指示後，民政部相關司局在2010年工作計劃中明確提出將制定兩項提升“透明度”的指導性文件：一是慈善信息公示的指南，一是公募機構透明度評議的指標。

　　“因為人事調整後有新的思路，今年還難以出臺。”12月2日，民政部慈善事業促進司的一位分管官員告訴本報記者。對於75%這一數字，這位官員稱樣本較小難以置評。

　　披露年報和財報者不足40%

　　這份全稱為《2010年全國慈善組織信息披露現狀報告》的調查共抽選99家慈善組織作為樣本，但最終僅收回65例。與過去不同的是，非公募基金會與地方草根組織也納入了樣本中。“我們的日常監測範圍是200多家，最終報告數據與整體監測情況相近。”劉佑平説。

　　中民慈善收回的問卷顯示，42%的組織表示沒有專門的信息披露辦法。37%的組織沒有專人負責信息披露工作。更深層的問題，則是披露的程度和方式不被高達90%的公眾所接受。

　　本次調查的99家慈善組織沒有機構網站的佔到五分之一，43%的機構頁面更新不及時或者信息很難查找。2010年成立的基金會中心網所收錄的信息中，1900多家基金會中沒有網站的1307家，佔了三分之二。而那些有網站的還有170家頁面已經不再更新。

　　研究團隊認為，缺乏相關法律法規和信息披露標準；缺少專業人員培養是國內慈善機構信息披露不足的主要原因。

　　此前對報告提過修改意見的北京大學學者金錦萍認為，限于調查的形式和樣本容量，“報告的公允性和普適性還存在偏差。”也有專家認為雖然報告的評價指標仍待細化，“報告仍反映出基本的問題。”

　　而劉佑平承認，已公開的這份調研條件仍受到種種制約。即便眾所週知中民慈善從屬民政部，但需要獲取各類機構的信息，也並不那麼容易。

　　權威人士透露，慈善透明度問題在今年凸顯，與高層對現狀不滿有關。

　　國務院領導多次作出改進指示

　　10月份最新數據顯示，2010年全國慈善捐贈總量達到540多億元，慈善組織數量規模達到43.5萬家。但慈善透明度卻未隨之提升。

　　中民慈善在去年遞送到民政部的一份報告中稱，82家全國性慈善組織中，在其網站上披露機構年報和機構財務報告者均不到總數的40%。在善款數量井噴之後，汶川地震、玉樹地震中有資格開展募捐的社會組織，對於公眾最關心的捐贈實際支出或轉移詳盡披露的不過半數。

　　“今年輿論尤其對善款流向的公開度不夠表示不滿，上面其實很清楚，開會時也向下施壓。”一位不願具名的民政部諮詢專家説。

　　民政部慈善司原司長王振耀離任前甚至認為，慈善本質上就要“公開”，“‘披露’一詞反而有點藏著掖著的意思。”劉佑平介紹，民政部希望此次調查既模擬公眾的接受習慣，又體現從上至下獲取信息的權威性。

　　作為民政部主辦的非盈利性企業，中民慈善在上述報告中繼續多年來的呼籲，希望“建立全國慈善信息報送制度，打造慈善行業的公共信息平臺”。這是民政部在中民慈善成立之初為這個組織設想的功能，這種從上至下的賦權或許能帶來更大的權限。

　　民政部擬出臺慈善信息公示指南

　　中民慈善的報告折射出現實的困難。在民政部多部門協管的機制下，對於信息披露監管的嘗試一直處在試水期。

　　在慈善領域，信息披露分為自願性與強制性兩類。後者主要是政府監管範疇。但上述民政部諮詢專家説，各級政府監管強制性披露中履責情況存在差異，“民政部門往往只能關注到在自己這邊註冊的慈善組織。”

　　“強制性披露的法律資源已經足夠多。”金錦萍告訴本報記者。北京瑞森德公司所做的研究表明，我國基金會每年接受政府年檢，提交年度報告和相關信息，但年檢的結果信息只服務於政府的監管和統計功能，大部分並不向公眾公開。

　　一些民政部內部人士轉而希望從上而下推動自願性披露。近兩年陸續下發的文件有《民政部辦公廳關於做好2008年慈善捐助信息公示的通知》、《民政部關於進一步加強社會捐助信息公示工作的指導意見》。但行政指導文件位階有限，對相關領域的表述顯得概念化、寬泛化。

　　今年，民政部慈善司和民間組織管理局提出公示指南和透明度指標，著力於一套更詳細的辦法。而前述慈善司官員語調憂慮地説，跨部門組建的的起草小組最初意在出臺一個全國性的指導文件，通過各級民政系統向下發佈實施。“但現在思路可能有一些變化”。

　　“這兩個預期出臺的文件，難以解決所有的難題。”金錦萍説。

　　從2008年汶川地震開始，民政部救災司開始籌措全國性的信息公開上報系統，一位分管副司長四處宣講奔走，中民慈善捐助信息中心成為項目的執行者。

　　當年民政部聯合幾部委聯合下文，通知各地民政系統和慈善組織加入系統中，及時上報汶川地震善款接收、流向等信息，已備公眾查詢。

　　一位信息系統項目的參與者回憶，當初民政系統曾一度按照要求上報善款接收數據，但到了善款轉移階段，許多接收方沒有如數上傳信息。並且，包括中國紅十字基金會在內並非民政部業務主管的一些公募慈善組織沒有加入這一系統，使得當時納入統計的僅佔善款總量的70%左右。此後民政部又成立慈善事業促進司，負責行業日常性工作，而災難中的捐贈安排仍由救災司負責。

　　慈善界自身也在不斷嘗試。20余家基金會參與成立了基金會中心網（CFC），呼籲各大基金會通過其披露信息數據。這個網絡隸屬一個研究中心，初始投入資金100萬元，但尚未形成完善的盈利模式。

　　這些雛形類似于1956年美國設立的美國基金會中心（The Foundation Center），它集成美國上萬家基金會的各類年檢、評估、捐贈等信息。

　　這一中心是由500家基金會共同出資成立，又能從稅務部門直接掌握基金會審計信息，兼具行業認同和行政協助。每年向各界提供服務所獲收入佔總收入60%，其餘則靠募捐所得。

　　評估機構也是稀缺的監督力量。瑞德森的研究稱，從上至下的政府監督範圍有限。“我國幾千家非公募基金會除了政府監督和評估機制之外，沒有任何民間第三方監督和評估機制。”其中有些大型基金會曾聯合發表自律性的方案，但它們很難聯合出資建立獨立的評估機構去推動信息披露。

　　“評估現在主要是政府的權力，這會形成一種對立的暗示。”上述諮詢專家説。

　　正在制定透明度評估細則的政府起草組人士透露，新的公開指南和透明度指標，“應該並不會堵死民間評估機構的作為空間”。