賀方：“死”預算逼“活”年底突擊花錢

    為了防止 “年底突擊花錢”，溫總理在國務院常務會議上強調，要嚴格財政支出管理；財政部長謝旭人也在依法理財工作座談會上要求，各級財政部門要提高預算執行進度，堅決防止出現 “年終突擊花錢”現象。不過，一些專家學者並不樂觀，在他們看來，“預算支出‘前低後高’”現象的持續存在，暴露了我國預算制度的結構性問題。

    我國預算制度的結構性問題是什麼？在我看來，是預算制度存在著負激勵效應。客觀而言，“年底突擊花錢”並非“年底突擊亂花錢”，因為用於年底突擊花掉的錢都是年初預算已經批准的經費，但其之所以飽受詬病，就是因為這些被突擊花掉的錢，很多時候是可花可不花，有些純粹是為了完成預算撥付的經費而不得不“突擊花掉”。

    先不論我們的預算監督存在怎樣的問題，單看預算本身，它遵循的是“按事設財”的原則，即每一筆經費要辦某一件事情。對於一個部門來説，如果年初安排的預算沒有全部消費掉，帶給當事人的不是 “節約有功”，而是“辦事不力”。廣東省人大代表，原廣州地鐵老總、白雲國際機場“掌門人”盧光霖就曾在地方“兩會”上大吐苦水：“地鐵2號線的概算是106億元，執行概算到結算時是88億元。省了18個億啊，但是到頭來，沒有一句讚揚的話，還批評你，説你沒‘達概’。到績效考核時，就把結算跟概算拿來比，最後扔下一句‘發現原來概算編制水分大’，一聽這話，你這心都碎咯！我有花錢節余，你還來怪我？這概算可不是我編的，是你財政審查的呀，是你審查有問題！”

    這個例子可以看出，如果一個部門沒有用完預算經費並將其結餘下來，非但得不到制度上的鼓勵，反倒會影響到工作成績的評價以及下年預算經費的數量，那麼，在年終的時候將預算經費“突擊花完”就是最理性的選擇。這意味著，只有從制度層面，把這種預算的負激勵效應徹底扭轉成正激勵效應，“年終突擊花錢”的現象才能被遏制。

    預算制度的負激勵效應，一方面是預算安排中的“寧松勿緊”現象，即對於預算申請者來説，寧可多報一點預算被打回來，也不能一開始就“量體裁衣”般報預算，而我們的預算管理制度又為這種做法提供了可乘之機。我們的預算報告大多都是粗線條的，很難細緻入微，再加上人大審議預算的時間往往在3月份左右，而這時候要審議的預算已經開始執行和實施，這使得人大對預算報告的審議，更多的時候是一種象徵性的審議，起不到真正的監督作用。這種情況下，各級政府部門對“多報預算”趨之若鶩也就再正常不過了。

    另一方面，預算監督缺乏動態的監督，尤其是預算使用情況的“績效考核”。最合理的預算編制就是把資金投入到最需要的地方，以及讓每一分預算資金都發揮最大的作用。衡量一個部門的工作，或者編制預算，最需要考慮的是預算資金的使用是否合理，是否發揮了最大效用，也就是我們所説的“性價比”是否最高？而要對預算資金的使用情況進行“績效考核”，就需要建立起動態的預算監督評價機制，既要把預算報告編制得非常的詳盡，使得每筆資金的使用情況都一清二楚，也要對每筆資金的使用效率進行評估，而不能以是否花掉預算資金為標準。

    預算資金的使用從來都是一個動態的過程，這就需要建立一套動態的跟蹤評價制度來監督它的使用。可是，從目前來看，我們的預算監督制度更多是一種一次性的“靜態制度”，它自然難以防範動態的“年終突擊花錢”現象，這是我們預算制度最大的尷尬所在。遺憾的是，這個問題連續N年被指出，卻得不到改正。