“香”煙激戰

　　一座巨大的黑底色電子“死亡鐘”，每6秒鐘跳動一次。

　　“50964203人”，這是世衛組織《煙草控制框架公約》烏拉圭大會閉幕時的最新數字，同時也意味著從1999年國際社會開始討論制定禁煙公約至今，全球因煙草致死的總人數。

　　當地時間11月20日，在烏拉圭結束的世界衛生組織《煙草控制框架公約》（FCTC，下稱公約）第四次締約方會議上，隨著世界第一煙草消費大國中國政府的最終認可，大會通過了關於加強煙草製品成分管制和披露的公約第9、10條的實施準則。

　　最新的條款規定，包括甜味劑或葡萄糖、蜂蜜、中草藥等煙草的添加劑，將在171個締約國採取禁止或限制的方式加以管制，各締約國應規定一個最後期限，此期限後，煙草業和零售商只得供應不含有添加劑的煙草製品。

　　該準則一旦真正實施，將對正發展摸索和大力推進的添加中草藥原料的“高香氣、低焦油”中式捲煙造成巨大的衝擊，並影響中國煙草業的發展。

　　根據世界衛生組織的估計，到2030年，每年將有800萬人死於煙草，其中80%來自於發展中國家。目前，全球近1/3的吸煙者集中在我國。兩年前的煙草控制框架公約第三次締約方大會上，中國曾因“寧要漂亮的煙盒，不要公民的健康”而被套上“臟煙灰缸獎”的帽子。這一次因為對披露煙草添加劑成分的不同意見，也受到一定壓力。

　　艱難的妥協

　　曾舉辦過世貿組織烏拉圭回合談判的埃斯特角是個美麗的海濱城市。在埃斯特角城的街頭，一些來自美國的煙農正在舉行示威遊行，抗議一旦取消煙草中香料等添加劑，大量生産白肋煙的煙農將面臨失業。而全球第一大煙草生産商菲莫公司，也同時將烏拉圭政府告上法庭，指控其煙草監管過度，要求賠償。

　　當地時間11月15日上午，這裡迎來了170多個國家的大量官員和非政府控煙機構。公約第四次締約方會議啟幕。

　　締約方會議兩年一次。上一次南非會議上，通過了關於煙盒警示語和禁止廣告促銷方面的公約實施準則；這次會議，將著重討論並通過涉及公約內容的第9、10、12和14條，包括煙草製品成分管制和披露，對公眾的教育和培訓以及與煙草依賴和戒煙有關的降低煙草需求的措施。

　　輿論預計，第9和第10條將面臨最大爭議，前者的方向即為禁止或限制對香煙進行添加，使其對消費者更具吸引力，而後者則要求煙草商向政府披露煙草製品成分和釋放物信息。

　　中國政府派出了龐大的代表團與會，多達20人。以外交部條法司參讚、應對氣候變化對外辦公室主任易先良和工信部消費品工業司副司長高延敏領銜，攜衛生部婦幼保健與社區衛生司健康教育處主任徐曉超、國家質量監督檢驗檢疫總局官員，國家煙草專賣局5位代表，以及朝陽醫院專家肖丹等。據稱，在上一屆會議中，中國國家煙草專賣局代表只有兩位。

　　儘管會場內嚴禁吸煙，但場內外，早已“硝煙瀰漫”。會場內，針對第9和第10條的討論，更是久久僵持不下。

　　“如同看了一場電影！”有參會者如是形容當晚討論的激烈和戲劇化程度。直到大會的最後一天，中國代表團才放棄了該實施草案有“原則上分歧”的觀點，在添加了前提條件下，同意了該準則。

　　“中國代表團最開始從根本上反對第9條，發言次數最多，不下10次！”剛回到國內的新探健康發展研究中心副主任吳宜群在接受本報記者採訪時説。她受框架公約聯盟的邀請，參加了此次和上次南非締約方會議。

　　按照第9條和第10條的準則草案，要管制煙草的組成成分，以降低煙草製品的吸引力。組成成分包括用於提高可口性的成分，比如糖料或甜味劑，還有掩蓋煙草煙霧澀口感的調味劑，包括薄荷、麥芽酚、苯甲醛等。甚至香料和草藥也可用於提高可口性。草案還對具有著色性能、讓人感到有健康效應、和能力和活力有關的成分加以禁止或限制，比如墨水、顏料、維生素、氨基酸和咖啡因等。

　　“這一條對保護青少年兒童特別重要。因為初吸煙者往往第一口感覺很辣，但加了香料的香煙就好多了。”吳宜群説。

　　大會前兩日，第12、14條準則一致通過後，17日到20日，其間，中國代表團認為，文本草案存在大量的不確定和不明確性內容，“對目前提交的這份草案有原則上的分歧……第9、10條涉及技術問題，對一些國家而言，實施它將付出大量的人力和財政負擔”。

　　就一些有“禁止或限制”的條文，中國代表團希望刪除“禁止”。討論一直延續到20日，由於少數代表團要求推遲草案審議，大會委員會一度陷入僵局，部分代表團甚至提出，如達不成協調一致，投票表決。

　　在大會的最後一刻，日本代表團站出來説話，提議在準則前加段話：“銘記本準則是暫定的，有必要根據科學證據和國家經驗定期重新評估，對成癮性和毒性留著以後研究。”草案終得以順利通過。

　　中草藥之爭

　　中國代表團的態度，和世衛組織禁止或限制中草藥成分添加進煙草大有相關。實施準則表明，煙草製品管制可能減少煙草製品的吸引力，削弱其致癮性（或依賴傾向），或降低其總體毒性，促進減少煙草導致的疾病和過早死亡。

　　但對包括中草藥、調味劑等添加劑的削減甚至叫停，和中國國家煙草專賣局正在發展的“中式捲煙”，有著嚴重的衝突。

　　早在2003年，為應對公約，國家煙草專賣局制定了《中國捲煙科技發展綱要》，並明確提出，發展中式捲煙，以降焦減害為總體思路，以“高香氣、低焦油、低危害”為主要方向，並提高到了行業發展的高度。近幾年，中國捲煙平均焦油量已從原來的25毫克下降到14毫克左右。

　　但在世衛組織看來，這還遠遠不夠。準則草案認為，添加包括中草藥在內的組成成分，仍然是造成煙草致癮性和毒性的原因之一。

　　美國《癌症流行病學、生物標識及預防》雜誌今年發表一項研究顯示，混合含有煙葉和中草藥的中草藥捲煙，釋放的致癌物質和尼古丁並不少於普通捲煙。這篇題為《中草藥捲煙和普通捲煙一樣具有致癌性和成癮性》的文章，比較了吸食中草藥捲煙和普通捲煙的中國吸煙者尿液中的致癌物質水平。

　　對此，中國疾控中心控煙辦副主任姜垣解釋説，因為煙草有致癮性，對低焦油香煙，煙民會吸得更多更深。北京捲煙廠技術中心主任周駿在接受本報記者採訪時也指出，“中草藥成分的添加本身就有限制，哪些可用哪些不可用。不排除外行人對科學概念不清的可能。”

　　按照准則第10條，各締約方用於監督成分披露的實驗室，性質應當是政府機構或不由煙草業擁有或控制的獨立實驗室。有控煙專家呼籲，煙草究竟添加了哪些成分，應該由獨立的第三方實驗室來監控。

　　“但中國企業和國外不一樣。國外企業和政府的地位是平等的，想不想由政府來披露成分是它的權力。但中國所有的煙草企業都歸煙草專賣局管，平時就有檢查和監控。煙草專賣局本身就是政府部門，可以代表政府。”周駿説，事實上，中國對煙草成分的管制非常嚴格。

　　目前，位於河南鄭州的國家煙草質量監督檢驗中心是唯一的國家級煙草檢驗中心，在認定資質上，國家煙草質量監督檢驗中心還經過了國家認監委和認可委的資質審查和授權。它和各省的煙草質檢站共同構成了龐大的煙草質檢網絡。國家煙草質檢中心和各省煙草質檢站的行政主管分別為國家煙草專賣局和各省級煙草專賣局。

　　至於國家煙草專賣局和中國煙草總公司兩塊牌子一套人馬，周駿認為這是中國的體制，對管制並不會造成任何問題。

　　作為締約方，中國曾承諾在2011年1月9日前採取積極有效政策在室內公共場所、室內工作場所防止公民接觸煙草煙霧。但在僅剩下不到兩月的時間內，創造100%室內無煙環境具有較大難度。

　　中國疾病預防控制中心副主任、國家控煙辦主任楊功煥對此並不樂觀：“4年多來，履約效果的實質性進展並不大。”中國政法大學法治政府研究院教師王青斌也認為，關鍵在於國內沒有真正意義上的無煙立法加以約束。

　　目前，我國先後有154個地區頒布了禁煙規定，但禁煙場所比較局限，離符合公約的精神還差得很遠，且處罰可操作性普遍不強。

　　如果框架公約無法按期履行，有無制裁可能？中國政法大學國際法專家趙建文説，控煙公約是一攬子規定，不像WTO協定，裁定下來必須執行。由於公約沒有轉化，行政機關執行條約時，就沒有法律條文的執行力強。中國如不履行公約，只有從道義上制裁，如在第三次締約方大會上得到臟煙灰缸獎，但這有損國家形象。