稀土出口調整紛爭：我國稱配額政策不違WTO承諾

　　限制稀土出口是否成了中國要挾外界的工具？中外高層近期的頻密表態和2011年中國稀土出口配額申請啟動，使這一話題的熱度不減。

　　11月13日，亞太經合組織領導人橫濱峰會期間，日本經濟産業大臣大田章宏（Akihiro Ohata）與中國國家發改委主任張平舉行會談，稀土便是話題之一。據日本共同社報道，張平表示這個問題將會在近期得到妥善解決。

　　此前，中國商務部部長陳德銘在法國巴黎曾表示，2011年中國將保持稀土出口量。

　　目前的信息顯示，中國的稀土出口政策近三年已有變化，2011年並不形成政策的逆轉。不過，稀土紛爭背後，中國資源性産品的開採、冶煉、貿易及儲備管理難題仍待求解。

　　緣起産業調整

　　稀土被人稱為“工業的黃金”。此番稀土之爭，最直接的導火索是中國稀土出口配額的減少。

　　7月8日，商務部下達2010年第二批稀土一般貿易出口配額，內外資企業配額總量合計為7976噸，不足此前數年同期配額數量的一半。

　　配額大幅減少，引起了日本、美國等稀土進口國的不滿。對此，中國政府高層在多個場合表示，中國此舉出於環境保護的需要。

　　8月底第三次中日高層對話期間，商務部長陳德銘就表示，中國對稀土出口進行限制是出於既要促進經濟發展，又要保護環境以及國家安全等綜合因素考慮，是“不得已而為之”。

　　他同時指出，中國不僅是對稀土出口進行限制，而是對開採、生産、貿易的整個鏈條進行限制，這樣的做法是符合世貿規則的。“總體而言，中國將逐步減少稀土的出口和生産限制，但由於今年上半年出口增幅很大，所以下半年的限制會比較明顯。”

　　事實上，中國對稀土産業的調整已有數年。為解決中國稀土企業相對分散、開採方式粗放、環保意識薄弱等的問題，2007年起，中國開始對稀土生産實行指令性規劃，並開始減少稀土出口。《全國礦産資源規劃（2008年-2015年）》中明確規定，對鎢、錫、銻、稀土等國家規定實行保護性開採的特定礦種的勘查和開採實行規劃調控、限制開採、嚴格準入和綜合利用，嚴格實行保護性開採的特定礦種年度開採總量指標控制，嚴禁超計劃開採和計劃外出口。到2015年，稀土的年開採總量要控制在14萬噸左右。

　　相應的調整在2010年得以延續。根據商務部提供的數字，在稀土開採環節，2010年下達的開採規模比2009年減少25％；在生産冶煉環節，主管部門下達的計劃量比2009年下降23％；出口環節，2010年實物量配額為3.03萬噸，較上年減少近40％。

　　“我們所要求的是具有穩定性的稀土供給。”日本大使館經濟部公使波多野淳彥11月初接受本刊記者採訪時表示，相信中國政府出於環境保護的目的是真實的，因為這種政策已經實施了一段時間，但是，中國突然大幅減少稀土出口，是日本不願意看到的。

　　他提供的數字顯示，日本每年進口稀土3萬噸左右，其中超過90％來自中國，不僅是日本，全球各國都依賴中國的稀土。

　　不過，中國海關的統計數據並不支持這一説法。海關統計顯示，2010年1月至9月，中國出口稀土實物量3.22萬噸，已經超出全年的配額數量，其中，對日本出口1.6萬噸，佔比達到49.8％，與2009年同期相比，不僅沒有減少，反而大增167％；對美國出口6200萬噸，佔比為19％，同比增長5.5％。

　　稀土之爭升溫，正值中日關係趨於緊張的時期。

　　中國有色金屬工業協會熟悉稀土工作的一位人士對本刊記者表示，稀土問題很大程度上變成了一個政治問題，而非單純的經濟問題。但無論如何，中國對稀土産業的調整、整頓仍然需要進行。

　　2010年5月，工信部在其網站對《稀土行業準入條件》公開徵求意見，其中對企業生産規模、工藝裝備、三廢排放等均作出要求。

　　上述有色金屬工業協會人士透露，目前稀土行業準入條件以及稀土工業發展規劃等文件，都在修改制定當中，同時已經籌備兩年多的稀土協會也有望加快成立的步伐，專門協調稀土産業調整整頓工作。

　　明年政策相對穩定

　　在2010年出口配額大幅減少的情況下，2011年中國稀土出口政策備受關注。相關信息顯示，明年中國稀土出口政策不會出現大的逆轉。

　　11月10日，商務部網站公佈了2011年稀土出口配額申報條件和申報程序，商務部新聞發言人姚堅稱，申報的有關規定同2010年沒有變化，基本一致。

　　對2011年稀土出口配額的數量，姚堅稱，具體數字不是商務部一家決定，目前還在程序之中，不過他同時表示，就商務部領導此前所説，中國會保障國際市場的需求。

　　除了出口配額，目前在出口環節，中國政府對出口稀土加徵15％-25％不等的出口關稅，將稀土原礦和41種稀土産品列入加工貿易禁止類目錄。同時，對稀土出口經營企業加強資質管理，目前有32家企業獲得了稀土出口資質，其中包括10家外商投資企業。這些政策在明年也將繼續。

　　中國科學院戰略問題諮詢研究中心副主任周城雄近期撰文指出，不應讓行政手段干涉過多，應當完善市場機制，更多利用稅收杠桿調節市場。他建議取消出口配額制度，通過大幅提高稀土出口關稅，來調控稀土出口量。

　　針對這一建議，姚堅對本刊記者表示，每項政策的側重點都不一樣，各有各的功能，不能簡單地説選擇哪一項。

　　他解釋稱，配額是最有效的總量控制辦法，世貿組織對出口關稅也有規定，中國目前實行的出口配額、出口關稅、出口企業資質管理措施，符合中國在世貿組織的承諾條款，“特別是當前稀土需要進一步管理的情況下，幾項政策並施還是有必要的。”

　　前述有色金屬工業協會人士也告訴本刊記者，減少配額、調高出口關稅，都只是不同的形式，具體採用何種方式，要看未來形勢的發展，“目前國家還是認為出口配額的方式好一些。”

　　資源出口管理難題

　　除了稀土，中國此前也曾遭遇過類似的貿易衝突。

　　2009年6月，美國和歐盟就中國對鋁礬土、焦炭、氟石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷和鋅九種原材料的出口限制，訴諸WTO爭端解決機制。中國政府的回應也是出於環保考慮。

　　事實上，資源性産品出口應該如何管理，是全球貿易的一個難題。世貿組織2010年度貿易報告的主題即為自然資源貿易。報告認為，資源性産品的特殊性決定了其與其他貨物貿易的不同，資源性産品出口國往往採用出口關稅、數量限制等措施，進口國的限制較少，而其他貨物貿易則恰恰相反。

　　統計顯示，全球11％的資源性産品貿易徵收出口稅，而其他貨物貿易中，這一比例只有5％，在現有的出口限制中，資源性産品出口限制佔到35％。

　　報告稱，雖然多邊貿易規則提供了自由貿易的框架，但這些規則並不是專門為資源部門設計的，不能充分反映資源部門的特殊性，還需要考慮資源過度使用、環境外部性等問題。

　　根據WTO相關的條款規定，為實現保護資源和環境等合理的政策目標，成員國可以採取一些必要的限制性措施，包括出口限制。

　　此外，WTO規則對出口限制的約束力並不強。中國人民大學經濟學院副教授程大為曾對本刊記者表示，WTO約束的主要是進口限制，在出口限制方面給了成員方自由的空間，並沒有規定必須履行的義務。這意味著即使各國入世議定書中有專門的附件承諾出口限制的範圍，但這些附件的法律效力不強。

　　在實踐中，許多國家對出口都存在不同程度的限制，而且並不限于資源部門，美國對中國高科技領域的出口限制就是其中的典型。

　　不過，WTO年度報告同時指出，對資源性産品貿易政策可能是次優選擇，最優選擇往往是國內政策，“國內政策如消費稅、生産管制，對貿易的影響與貿易限制措施並無太大區別。”

　　前述有色金屬工業協會人士對本刊記者表示，為維持國民經濟的發展，開採國家的資源應該繳稅，同時對採礦造成的環境污染，也應該按照“誰污染誰治理”的原則進行補償，這是國際通行的規則，而目前中國在國內政策上並不完善，“這應該是努力的方向。”