賈康：我國分稅制改革思路及政策安排

中國金融40人論壇成員、財政部財政科學研究所所長 賈康

　　1994年分稅制改革回顧

　　1994年的分稅制改革取得了顯著的正面效應，財政收入恢復性增長，財政體制與財政政策為全局服務的能動性顯著提高。政企關係、中央和地方關係的處理、促進生産要素流動、市場化配套改革等都可圈可點。

　　1994年的分稅制改革，建立了以分稅制為基礎的分級財政體制框架。我們可以從以下幾個視角來理解這一改革。

　　首先，小平同志南巡確立了市場經濟目標模式，構建間接調控體系就順理成章地要求在財政體制框架方面實現新的突破，由原來的行政性分權上升到經濟性分權，在宏觀調控體系中，主要依靠經濟手段。計劃只能是作為方向性的要求和産業政策導向，落實必須依賴於貨幣政策、財政政策這樣規範化的經濟杠桿。而要運用好這樣一套間接調控的政策工具，沒有一個經濟性分權體制是無法想象的。

　　第二，當時下決心進行改革有一個很現實的壓力，就是中央財政已經被逼到無路可走、難以為繼狀態了。1980年分灶吃飯後，財政實行包乾體制，到1990年代初，中央已先後三次向地方借款，日子實在過不下去。1994年改革推出之後，不再按行政隸屬關係組織財政收入，並且由原來的40多種稅減並到20多種，改革的力度、難度、決策層的決心之大世界罕見。後來的實踐證明，這麼大的改革動作，風險比預計的小，成績比預想的更好。

　　第三，分稅制改革的實質內容是從行政性分權轉為經濟性分權。分稅制改革之後，企業不分大小、不論行政級別，法律面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地稅交地稅，稅後可分配的部分按照産權規範和政策環境由企業自主分配，從而真正為企業劃出了一條公平競爭的起跑線。在處理政府和企業、中央與地方的基本關繫上，分稅制改革是一個里程碑式的突破。

　　第四，這一改革不可避免地帶有非常濃重的過渡色彩，這是中國在漸進改革路徑依賴之下的必然特點。中央和省實現了分稅制框架，但是省以下還有四級政府，卻未能進入分稅制狀態。中央和地方共享的稅，比如增值稅的25%，以及其他由地方掌握的各種稅，如何在地方四個層級劃分，當時試圖由省以下自己試驗，希望走出中國特色的五級分稅制道路。在當時分稅制方案中，所得稅不得已仍然按照行政隸屬關係組織，沒有進入分稅制狀態。

　　1994年的分稅制改革取得了顯著的正面效應，財政收入恢復性增長，財政體制與財政政策為全局服務的能動性顯著提高。政企關係、中央和地方關係的處理、促進生産要素流動、市場化配套改革等都可圈可點。但在分稅制之後的運行中也出現了一系列新矛盾，目前面臨越來越明顯的挑戰。尤其是最近幾年，財政體制所面臨的指責和批評不斷。對此，我們應該認識到，這並不是分稅制這一基本制度出了問題，而是改革並未完成，分稅制的目標沒有推進到位。如何深化改革、進一步改善體制框架，應該是我們下一步要考慮的重點和戰略性問題。

　　分稅制改革以來，一個突出的問題是基層財政的困難，表現為財權重心上移而事權重心下移。1994年改革時沒有説清楚的事權，都以一票否決的形式壓著基層承擔責任，比如社會治安、公共事業發展、“普九”等，出了問題政績免談。財力不夠怎麼辦？只能逼著地方東挪西借，甚至借高利貸。另外，這幾年在資源制約條件下，不動産在整個經濟中的影響越來越大，與此有關的對“土地財政”的指責之聲不絕於耳，很多討論往往會歸咎於財政的分稅制，甚至激烈抨擊財政體制是萬惡之源，認為是由於分稅制導致的地方財政收入不足，使得地方政府把更多興奮點放在辦企業、搞建設項目、抬高地價增加土地批租收入等短期行為上。

　　這些體制方面的不順，可以歸結為多方面的原因。其中一個非常重要的基本事實是中國地方稅體系至今沒有成型，省以下遲遲沒有形成真正的分稅制。比如江蘇、浙江、福建明確説省以下不搞分稅制，而是分成制，其他地方雖承認是分稅制，但實際上也都是五花八門、複雜易變、討價還價色彩非常濃重的分成制，很難明晰各個層級拿什麼稅。所以，現在媒體動輒就拿地方政府短期行為不規範、地方政府合理職能執行不到位説事，指責分稅制，成了一種時髦的批評。我認為把這些問題歸咎於1994年分稅制改革，是把板子完全打錯了地方。

　　我們要認識到，1994年改革之後出現各種問題，例如縣鄉財政困難、土地財政等，都是因為分稅制沒有隨時代發展而貫徹到位所導致的問題。倒退沒有出路，只能前行，而這就需要我們有戰略思維，以及正確思路指導下的可行方案。

　　深化改革的思路與政策要領

　　改革的基本思路，是把五個層級框架扁平化到三個層級。一個切入點是“省直管縣”，另外一個是“鄉財縣管”引出的鄉鎮綜合改革。

　　財稅體制的改革牽一髮而動全身，今後的關鍵在於處理好漸進性改革與配套改革。

　　改革的基本思路，是把五個層級框架扁平化到三個層級。一個切入點是“省直管縣”，另外一個是“鄉財縣管”引出的鄉鎮綜合改革。如果通過綜合配套改革，讓省直管縣、鄉財縣管在大多數地方修成正果，那樣就能形成“中央—省—市縣”三級的框架。在這個扁平的框架下構建財權與事權相呼應、財力與事權相匹配的財稅體制，就從原來的山重水復，變成了柳暗花明。

　　基本框架的設置，可以在“中央—省—市縣”三層級框架下，明確“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級産權，一級舉債權”的原則。

　　事權方面我們要爭取在“十二五”期間形成一個初步的事權明細單，明確哪些歸中央，哪些歸地方，哪些需要中央、地方共同承擔，以後再動態優化。財權最關鍵的是稅基怎麼配，中央要拿的有關稅、社會保障稅、個人所得稅；在省一級，營業稅在沒有被增值稅替代之前可以歸它，因為與第三産業的協調有關，另外就是地方體系中省和市縣先採取共享辦法；到市縣這級，意義重大的是不動産稅或者是房地産稅；在資源富集而工商業活動不太發達的地區，可以主要依託資源稅。這樣一來，稅基在中央、省、市縣就可以相對清晰地按照分稅制合理配置。

　　財權劃分清楚之後，每一層級都應當實行現代意義的預算管理。公共財政建設在這方面已經有很多鋪墊。産權方面，十六大已經説清楚了，中央、地方分級行使出資人職責，在三個層級上都組建專門機構。

　　舉債權在2009年和今年也有重要的制度突破，地方債已經登堂入室，雖然是附帶了財政部代理髮行這個規定，相當於引入了中央的隱性擔保，但是已經正面稱為地方債，以後會發展為更大規模的地方陽光融資機制，替換和置換隱形負債。這種制度安排的內在契合，實質內容是堅持市場經濟框架、堅持經濟性分權替代行政性分權以後的新體制配套，堅持按照分稅制處理政府與企業、中央與地方的基本關係。

　　同時，要構建合理有力的中央、省兩級自上而下的轉移支付，以及輔助性的橫向轉移支付。即使是最欠發達的地方也有基層政權，也需要有基本公共服務，因而需要自上而下的轉移支付使其履行政府職能，以後還有可能發展橫向的生態補償式的轉移支付，也不排除進一步規範發展現在對口支援的橫向轉移支付。這些轉移支付要提高規範性，納入預算法治覆蓋面。

　　以上這條路要走通，還需強調幾個重要事項。第一是地方稅體系建設。第二是地方陽光融資體系構建。現在地方政府的“土地財政”就是因為缺乏財政收入支柱，也沒有一個可以從前門走通的融資制度框架，所以除了變相搞融資平臺和隱性負債之外，不得已依賴於土地一級市場批租，而這又激發領導人短期行為，儘量一把來把錢拿足，在自己任期內形成政績。這種與市場經濟相抵觸的激勵機制要靠以後的制度建設去克服，而非簡單強調地方官員覺悟高低能夠解決。第三是外部配套改革，從長期來看，如果要扁平化，肯定會涉及行政區劃的優化，如會並縣、縣改區、大省劃小等。有學者説以後如果中國扁平化到三級，可以考慮把大省化小，省級行政區增加到60個左右。最後是政治體制配套的決策優化，在公共財政概念下提高透明度、公共參與度。市場制度方面，從財産的實名制度、保護制度、登記制度合在一起提供基本環境的生産要素的流動制度，也勢必要結合連推。

　　相關的政策要領有必要提出以下幾點。

　　第一，現在各方越來越關注的增值稅轉型，需要和地方稅支柱打造形成呼應，採取“在後跟隨”的方式來推進，如果沒有資源稅相對充分的發展和房地産稅的破題和確立，使其至少在發達地區較快地形成一定的支撐力，那麼先行貿然做增值稅擴圍，必定導致中央和地方關係的矛盾更難處理。

　　第二，地方的壓力有可能促成分稅制的倒退，這種情況一定要避免，堅決不能做“一省（區）一率”的任何安排，這是1994年分稅制改革基本制度成果需堅持的底線，如果突破這個底線，分稅制改革的根基就會動搖。

　　第三，在稅改順序上，近期，資源稅要趁勢擴大區域覆蓋面和品種覆蓋面；近中期，要鼓勵像上海、重慶這樣有積極性、有戰略全局思考的地方決策層，先行先試搞房産稅，經過一段時間實驗，再考慮擴大覆蓋面；在中期，“十二五”前期應該確立社保稅的框架，啟動環境稅改革措施，個人所得稅也勢必做優化調整；中長期，應當對遺産和贈與稅進行積極研究和討論，雖然在一段時間看起來難度比原來想的大一些，但是如果把眼光放得更長遠一點，遺産和贈與稅的制度是很有意義的。小平同志晚年強調，發展起來的問題不比不發展時少，最重要的是怎麼避免中國兩極分化造成的威脅。

　　總的來説，財政體制的改革要標本兼治，安穩民心，安定官心，積極穩妥，治本為上，實現制度創新。只有抓住制度創新，我們才能繼續前進。