節能大限逼近 大部分省未完成新疆青海壓力大

　　《中國經濟週刊》記者 郭芳I北京報道

　　距“十一五”規劃收官之日只余兩月。

　　一切都在倒計時，節能減排的大考也不例外。相比之下，減排的形勢更為樂觀，全國減排工作的具體主管部門——環保部污染物排放總量控制司司長趙華林對本刊表示：“中國的‘十一五’減排目標已經基本實現”。

　　而節能目標能否準時完成，依然存有懸念。在這場與時間賽跑的競爭中，各個省區市能否完成自己的任務，關係到整個中國的節能承諾能否實現。茲事體大，“鐵腕節能”已成為舉國共識，誰的達標壓力最大？

　　《中國經濟週刊》深入調查多省節能工作現狀，並結合各方的數據信息，排出了30省區市的節能壓力排行榜。

　　10月9日，歷時6天的“2010年聯合國第四次氣候變化談判”在天津落下帷幕。這是今年年底墨西哥坎昆會議之前最後一次國際談判。

　　在這場談判中，中國國家發改委副主任解振華表示，中國有信心在今年底完成萬元GDP能耗下降20％的目標。

　　這個目標倘若被實現，相當於過去5年間，全國節約了6億噸標準煤，減排15億噸二氧化碳——這是一組足以表現中國政府在應對氣候變化方面誠意、決心和努力的數據。

　　四年之前，在“十一五”規劃綱要中，中國向世界承諾，2010年末要實現單位GDP能耗降低20％。這個目標被以具有法律效力的約束性指標形式層層分解到各省、區、市、縣及中央大企業。

　　但前4年全國單位GDP能耗累計只降低了15.61%，今年上半年全國單位GDP能耗同比不降反升0.09%。這意味著，要實現目標，下半年必須完成降耗4.48%的目標。

　　任務相當艱巨。

　　解振華曾公開表示，今年年底如果不能完成“十一五”節能減排目標，就會失信于國際社會，給坎昆會議談判工作帶來巨大壓力。

　　按照聯合國能源署的數據，2009年中國能源總消耗已超過美國，成為世界第一大能源消耗國——當然，這一數據不太可信。但根據國家工信部公佈的數據，2009年，中國單位GDP能耗是世界平均水平的3倍~4倍，日本的6倍。

　　壓力不言而喻。國務院總理溫家寶出席第四屆夏季達沃斯年會時表示，將不惜以降低GDP增速為代價來實現“十一五”節能減排目標。

　　中央決策層的表態足見中央踐行承諾的態度已是相當堅決。見諸於行動的結果是：中國節能力度之大世界罕見。

　　最嚴格的問責令

　　對於那些遠在基層的官員而言，國際社會政經博弈或是國際氣候談判仍顯遙遠。但在2010年的最後一個季度，他們已經明顯地感受到了自上而下的壓力。

　　5月5日，國務院召開電視電話會議，動員和部署加強節能減排工作。各個省的省長及大央企的一把手被要求必須出席，國務院的主要領導都出席了這個會議——足見國務院對該項工作的重視和抓這項工作的力度。

　　正是在這個會議上，溫家寶的強硬表態讓與會者印象深刻：“現在距‘十一五’末只有8個月時間，已經沒有迴旋餘地了。在這種情況下，我們能不能退縮？能不能降低目標？在這裡我要向大家大喊一聲：不——行！”

　　按照中央規定，到“十一五”末，要對節能減排目標完成情況算總賬，實行嚴格的問責制，對未完成任務的地區、企業集團和行政不作為的部門，都要追究主要領導責任，根據情節給予相應處分。

　　真正令地方官員緊張起來的正是這一問責制。

　　“十一五”國家節能目標確定之後，被分解到各個省份的同時也分解到了各大央企，根據目標分解的情況，每年對省級政府進行節能目標的考核，並將考核結果，向社會公告，實行獎懲問責制。

　　問責令由中央一層層往下傳達，各省務必把用電量的增長控制在承諾的範圍之內。

　　指標是經過地方政府承諾，經由中央和地方政府協商的結果。“中間有一個調整的過程。從下至上，再從上至下，幾個回合，國家會考慮全國不同地區情況，有的省承諾20%，有的省承諾30%等等。各省的承諾必須要有根據，承諾得太高中央也不一定會同意，因為萬一你落空，全國就可能會落空。”一位主管節能環保的副省級高官向《中國經濟週刊》介紹。

　　但這不排除一些省份對自己的評估並不準確。

　　“目標分解中，一些地方一開始是習慣性地多承諾，回去執行後發現有難度，於是省長主動找發改委調整。”上述官員表示。

　　承諾和責任層層連鎖：省承諾中央，市承諾省，縣再承諾市；中央問責省長，省長問責市長，市長問責縣長。

　　到了縣一級，問責令被簡化成：停電或撤職。

　　那些尚未完成節能減排任務的地方官員心急如焚，簡單甚至粗暴的強制性限電措施呈急速蔓延之勢。

　　最極端的案例是：河北省安平縣實施的無差別限電，不僅居民家停電停水，醫院和紅綠燈也遭停電。

　　“雖然中央一直在強調（節能達標），但我們也以為可能只是説説而已的——你知道的。沒有想到這麼堅決。”9月底，蘇南地區的一位官員對《中國經濟週刊》坦言，他們以前的重視很不夠，“既然到了這個程度，中央要動真格了，那麼就只能硬著頭皮一定要這麼幹了。”他所主政的地區從9月開始也對企業進行了強制性的拉閘限電。

　　地方政府實現節能目標的方式為何如此急迫和極端？源於前四年各地推進的力度未如理想。

　　2006年，作為“十一五”的開局之年，並沒有實現節能降耗和污染減排的年度目標，“十一五”的初期，節能率遠低於計劃的4.3%年均水平，這讓中央政府政策出臺力度大大加強。

　　2007年5月，國務院印發了《節能減排綜合性工作方案》。在這個具有標誌性的指導性文件裏，明確了國務院的各個部門，各個地方政府，在節能減排工作當中的職責任務以及要採取的一些政策和措施。

　　同年6月，國務院成立了節能減排工作領導小組，溫家寶總理親任小組組長——這個機構的成立足見國務院抓節能減排工作的決心和力度。還是在這一年，11月，國務院印發了節能減排統計、監測、考核三個體系的實施方案和辦法。

　　中央復次重申，將把強化目標責任考核排在第一位，各省目標完成情況將接受評價和考核。被突出強調的嚴格的考核體系，讓地方官員不得不嚴陣以待。

　　在一個公開的場合，國家發改委環資司副司長謝極曾這樣解釋對目標考核體系的強調：這是中國政府體制的特點，很多任務，只要納入到政府的考核目標體系，這項工作在地方推行起來就有力度。

　　每個省的領導都不希望自己的考核結果落在後邊或者被考核沒有完成等級。向社會公佈結果，接受社會的監督，政策的制定者認為這是非常有效的辦法。

　　“毫無疑問，節能將與各級地方官員的烏紗帽進行‘硬挂鉤’，是用省級官員的‘烏紗帽’來堵住節能的口子！”曾有業內人士向《中國經濟週刊》如是分析。

　　節能“拉鋸戰”

　　在“十一五”規劃綱要中，節能減排被描述為“進經濟結構調整,轉變增長方式的必要之路”。在中央的思路中，節能減排作為調整和優化結構的主要措施之一，背後是對整個經濟發展的路線調整。

　　近年來，中央政策幾經調整之後，長期停留于口號的經濟結構調整已經被推到日程上來。

　　但很多時候，中央的要求與地方的需求不盡一致，甚至地方的需求與中央的要求相背離。這使中國的節能之路仍然充滿曲折。

　　一方面是地方政府要依賴高耗能高污染支柱産業拉動經濟發展，另一方面是中央節能減排約束性指標的制約。

　　兩者之間，存在著微妙的博弈與較量。

　　最明顯的是，中央節能目標分解之後，很少有地方政府設定出一個長期的全局性的節能規劃，而是長期地陷於拉動增長與節能減排的拉鋸戰中。

　　在金融危機以前，中央曾嚴格控制“兩高一資”（高污染、高能耗和資源性産業）行業的發展。因此採取的出口政策是：調整産品出口退稅、加徵出口關稅、增補加工貿易禁止類商品目錄等。

　　2008年末的金融危機促使出口政策鬆動：提高出口退稅的行業中，雖大多行業符合勞動密集型、技術含量和附加值高之要求，卻不乏化工和有色金屬行業。與此同時，政府取消了部分鋼材出口關稅以及鋼材出口實行的許可證管理。

　　加之，“4萬億”經濟刺激方案以及十大産業振興規劃的出臺，讓鋼鐵、電解鋁、水泥等高耗能産業再次迎來春天。

　　“金融危機期間，出口受挫，很多企業處於停産或半停産狀態，但沒有料想到經濟這麼快好轉，一些能量消耗大戶像鋼鐵、電解鋁、水泥等，今年都在滿負荷生産，用電量因此大幅增長。”那位副省級高官坦言，危機期間“保增長”的各項措施，肯定會有一些負面的影響需要時間去消化。

　　“當然，作為主管節能環保的省級部門，我們的審批要求幾乎沒有鬆動。不符合條件的，堅決不批。但下面的地方政府有沒有不符合要求的項目？肯定有。地方領導人知道不知道？肯定是知道的。他們知道環保部門不會過關，所以乾脆就不往上報，非法生産的情況比較普遍。”

　　“保增長”的壓力之下，在地方，節能減排已然讓位於拉動增長。

　　達標困難引發數字造假？

　　時間已經進入了倒計時，各級政府正在作出最後的努力。

　　從目前的情形看，接受《中國經濟週刊》採訪的官産學各方代表對完成指標仍表樂觀。

　　“不用擔心，大多數省份都能完成，全國總體上預計也可以完成。”來自地方發改委的一名官員向《中國經濟週刊》分析了這樣一種可能，“20%是個相對數，指的是萬元GDP能耗降20%，從這個意義上講，GDP越多，能耗下降壓力相對就少，例如GDP上漲15%，能耗可能上升10%，但實際相對數還是節能了5%。所以，不排除這樣一種可能，有些地方會把GDP做得很高，這樣，任務就可以完成了。”

　　這一定程度上印證了國家發改委宏觀經濟研究院原副院長劉福垣的擔心——他認為，分指標去幹這個事情，費力不討好，結果很可能會弄出一些假指標來。

　　中科院數量經濟所一位專家也曾在接受採訪時指出，“前三年單位GDP能耗下降加快，與經濟普查後拉高GDP數字有關，有點數字遊戲的感覺。”

　　在第二次經濟普查之後，2006年—2008年單位GDP能耗降低率分別修訂為2.74％、5.04％、5.20％。以2006年為例，單位GDP能耗從初次公佈下降1.33%修正為下降1.79%，二次修正為下降2.74%。

　　有人提出，在這個階段，嚴格約束20%的指標是否科學？以這樣一種方式完成20%目標是否有意義？

　　“20%的目標當然是有意義的，雖然我們壓力很大，但我們一直在強調節能降耗，20%經過努力是可以完成的，而且少了也就意義不大了。”上述副省級官員説。

　　但北京大學國家發展研究院副院長盧鋒認為，“指標是一定要有的，可是怎麼處理指標的彈性問題和有效性問題，都值得進一步進行研究。可能到了一定的發展階段，根本不用費力，就達到了。”

　　“中國正面臨著一個加速工業化和城市化的進程，在這個過程中，能源需求剛性增長是一個客觀規律。歐美日的第三産業和高附加值産業佔很大比例，與他們不同，中國目前的發展階段仍然是製造業佔大比例，能耗和污染物排放能輕易減下來嗎？”劉福垣認為，與其花那麼大力氣在製造業設備改造上，不如將製造業高度集中之後，發展生産性服務業，服務業的産值增大了，結構調整了，能耗和污染物排放自然就下去了。

　　“這有一個前提是，但行好事，莫問前程。然而，現有的分配體制、稅制和行政體制下，誰要先走這一步（調結構），誰就吃虧。因此，最根本的仍然是要解決體制的問題。”劉福垣説。

　　眼下“十二五”規劃綱要正在制定中。官方釋放出來的信息是：節能減排仍然放在重要位置，並將繼續作為量化的約束性指標，有些措施還要進一步加大力度。

　　國家發改委能源環境與氣候變化中心徐華清主任在此次的天津談判會議上透露，“十二五”期間單位GDP能耗下降指標可能會達到18%，但完成“十二五”目標的空間在減小，難度將增大。

　　目標最後究竟會定在多少，各方仍在艱難博弈中。