讓宅基地成為財産

上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡 2012年11月05日 07:00

隨著北京市社科院《北京法治發展報告2011》的發佈，沉寂已久的農村宅基地流轉等問題又成為媒體關注的熱點。社科院課題組專家認為造成農村宅基地及農民住宅諸多問題的根本原因在於立法滯後，建議北京可結合實際情況率先探索農村房屋制度，包括允許農村宅基地有條件流轉。

儘管在目前的法律中，法律上並沒有對宅基地流轉作明確的禁止性規定，但是在實踐中行政機關往往將宅基地流轉看成是洪水猛獸而予以禁止。為何禁止？一個很重要的原因就是在現有的法律制度下，宅基地在更大程度上被視為是一種基於身份所享有的福利，而非基於自由契約獲得的財産，而福利是禁止在市場上流通的。

為什麼説宅基地不是財産，而是福利？這是由中國農地的性質決定。以前我在多篇文章中指出，農地之於集體經濟組織成員，與其説是財産，還不如説是福利——一種基於身份的福利。在現階段，集體成員針對農地所享有的收益有著嚴格的身份限制，且是無法繼承和轉讓。農地的收益只能夠歸於集體經濟組織成員內部成員，且該成員一旦脫離其集體，就無法享有。同時，集體內部的成員也無法把其由於該身份而獲得的收益權轉讓給其他主體，這個身份也無法繼承給非集體內部的子女。這樣的身份限制更多是與福利相近，而與財産無關。財産可以在市場上自由交換，但是農地不行，雖然根據《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律規定，本集體經濟組織以外的人可以通過直接承包或承包經營權的流轉取得農村土地承包經營權，但無論集體組織還是其成員，都沒有對農地的最終處分權。

《物權法》第39條規定：“所有權人對自己的不動産或者動産，依法享有佔有、使用、收益和處分的權利”，不過對於農地所有者來説，它雖然佔有土地，但卻無法將其收益最大化、它的收益是歸於特定成員內部，無法被轉讓；且也無法被非集體經濟組織內部的法定繼承人繼承，更無法自行處分。由此觀之，這樣的收益，更多的是一種福利，而非集體和集體成員所有的財産。

也正是以上原因，《土地管理法》第六十二條作了如下的規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”但是這個規定並沒有禁止非集體經濟組織成員以其他手段——比如租賃的方式獲得宅基地的實際使用權。事實上，現在絕大多數的小産權房就是通過長期租賃的方式獲得。

據統計，市場上流通的普通商品房至少需要繳納相當於售價30%的稅收，由於宅基地上建造的住宅更像是一種福利，因此並不需要像普通商品房一樣在流通環節中繳納諸多稅收。也正是如此，小産權房由於價格便宜而獲得了諸多城市中低收入階層的青睞。政府之所以要嚴禁宅基地流轉，最為主要的原因是那些小産權房逃脫了諸多的稅收，而非其他的原因。

對政府而言，宅基地自由流轉流失了稅收；對民眾而言，小産權房則意味著便宜。也正是這個原因，政府要不停打擊小産權房，而民眾則在灰色地帶通過各種方式不停的流轉。由於民間需求巨大，儘管政府三令五申，但宅基地流轉這一現象並未得到根本的根治。相反，隨著房地産市場的價格不斷創新高，小産權房這個市場的規模也越來越大。宅基地的形式也越來越多樣化：既有三五層的小樓，也有幾十層的高樓。

甚至，我們還應取消針對集體土地的各種歧視，讓集體土地和國有土地一起參與到建設用地的競爭中來。這樣做的好處是，一方面由於土地供應量的增加，會降低房價；另一方面，由於集體土地分享了城市化的紅利，作為土地所有者的集體也會獲得相應收益，而這一切都將有利於農民資産價值的增加。