保障房，
讓建設跟得上速度

近幾年，我國保障性住房建設風起雲涌。廉租房、公租房等模式令許多買不起房的人看到了希望。但實際上，房屋質量問題、分配公平問題等隱憂一直在困擾著無數的“無房一族”。同樣，建房速度的節節攀升，更讓人開始反思，這樣的建設規模究竟合不合理？

　　保障房是要解決基本住房需求問題，不能超出這個範圍，其總量規劃和具體類型要嚴格參照這個原則執行。就建設標準而言，固然要堅持保障目標，但也要為未來住房形勢變化留下一定的靈活性空間；在租賃性保障房運營機制上未雨綢繆，科學設計好，儘量節約財政資金，調動市場化力量，提高運營效率。

　　保障房建設像高鐵一樣迅速提速

　　2009年5月，住建部等三部委出臺《2009－2011年廉租住房保障規劃》，當時還目標計劃到2011年末解決747萬戶低收入住房困難家庭的住房問題，其中新建任務只有518萬套廉租房，此外是新增租賃補貼191萬戶。但僅僅半年之後，這一指標就做了跨越式調整。2010年1月7號《國務院辦公廳關於促進房地産市場平穩健康發展的通知》提到：力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。與前次規劃相比，僅多了2012年一年時間，指標值卻翻了一倍多。而且這次要求以新建為主。

　　於是，2010年提出新建580萬套保障房，最後據報實際新建590萬套，當年竣工370萬套。然後，2011年初提出今年新建1000萬套保障房。再然後，溫家寶總理2月27日與網民交流時候正式提出，中國政府已經下決心，計劃在2011起的五年內新建保障性住房3600萬套，年均新建720萬套。短短兩年不到，保障房建設指標比高鐵速度還增長的快。

　　興建保障房是為歷史欠賬“補課”

　　1998年房改以來，我國城鎮住宅建設進入大發展時期。1999年-2009年期間我國竣工城鎮住宅累計達到69.6億平方米，比1978-1998年累計總和還多50%。這11年間光由開發商提供的商品住宅就累計達到3877萬套，解決了至少1.2億人的居住問題。住房總體上不再短缺。2009年底城鎮住宅存量面積達到131億平方米，城鎮人均住房建築面積超過28平方米，是1978年的4.2倍。

　　然而保障房發展卻明顯滯後，2009年底廉租房存量僅為273萬套，租賃住房補貼戶數也僅為292萬戶，合計不到城鎮家庭總戶數的3%。這還是2009年一年新開工廉租房就為歷史總和三倍還多的基礎上。保障房在我國城鎮住房存量中比重過低，城鎮居民無論收入如何，在解決居住方面除了購買商品住宅之外幾乎沒有選擇餘地，被廣泛認為是我國商品住房價格畸高的根本性原因之一。

　　如此大的建設規模是否合理

　　2011-2015計劃3600萬套保障房，加上此前政府所宣佈已經完成的保障房新建量，扣除住宅折舊後，到2015年中國城鎮保障房規模累計將達到至少4800多萬套。而一般預計我國2015年時候城鎮人口將為7億左右，也即2.3-2.4億戶家庭。僅就20%的保障房覆蓋率而言，這並不算特別多。

　　然而，更值得擔憂的是，目前中央政府的保障房建設規模計劃是自下而上的、層層上報後加總確定的。2009年10月全國人大常委會《關於保障性住房建設項目實施情況的調研報告》中指出，有的地方為了多爭取中央補助資金，編制的建設規劃過大，有的城市向上級申報的廉租房建設規劃，大大超過了應保障對象的戶數。不少地方捨不得財政投入，大量依靠銀行貸款，或拖欠工程款；更有甚者把本屬保障房的專項資金轉移挪用於城市亮化和鄉村美化工程上，增加了老百姓負擔。

　　保障房建設計劃有多大可行性？

　　如果保障房意味著大面積壓縮市場化商品住宅用地，地方政府的土地出讓金收入必然有巨大影響，可保障房中的基礎設施和市政配套一樣要消耗大量資金，也一樣要涉及動拆遷安置，地方財政能否承受得住？

　　還要考慮在住宅建設同時，市政配套和道路修建還需要更多的土地面積。2000年-2009年的10年期間，我國城鎮建成區增長70%，年平均增速5.3%，城鎮土地的擴張速度是城鎮人口增加的2倍，這已經讓人驚呼18萬畝耕地紅線難以守住了。如果這麼短時間內大規模保障房建設，用地到底有無保證，不得不讓人捏把汗。

　　大規模的保障房建設，到底該建什麼？

　　比保障房總量更值得關心的是，保障房的具體結構如何。由於考核壓力大，不少地方各出奇招，不是“什麼合理做什麼”，而是“什麼容易做做什麼”。比如經濟適用房，因為建了就出售，週轉快，靠銀行正常貸款就可以完成全部融資，不佔用直接的財政資金，很多地方政府為此依然對這個情有獨鍾。另一個普遍採取的招數是把動拆遷房算入保障房。動拆遷房實質是拆遷戶與政府的交易，不具有實質保障意義。城市建設、土地財政和保障建設幾方面數字都很好看，但本不需要拆遷的老百姓無故被折騰，實際社會效果大打折扣。

　　第三個招數是把一些人才專項住房也當作保障房。某市曾經給社會名流、公司老總發售和配租檔次很高但十分廉價的人才專項住房，作為吸引人才的一部分，但打著保障房的旗號，為此引發很多爭議。第四個招數是把“限價”商品房算作保障房。地方政府對保障房各種“自定義”，都很可能給整個保障房工程的名譽造成巨大的損害。

　　保障房建設應該秉承什麼標準？

　　如果保障房是以壓縮“純市場”商品住房的空間為代價，會導致居民住宅方面可能出現極端的兩極分化，要麼保障房，要麼昂貴的商品房，中間缺乏自然連續的過渡。不僅對壯大中産階層、建設和諧社會來説，不是好事，還會對社會形成逆向激勵。很多人會發現，如果我收入不足以購買豪宅，那還不如自動降低工資和收入，擠入保障房對象範圍。夾在既買不起商品住宅、又不進入不了保障體系的“夾心層”是最痛苦的。網上已經有不少企業小白領紛紛議論，不如辭職去低工資但有更多機會獲得保障房的公務單位和事業單位，或者先“失業”一段時間解決了住房問題再找工作。如果中間收入群體生活幸福指數還不如低收入者，那誰還會努力工作呢？滿足低收入者的基本生活需求是社會穩定的基礎，但實現中間收入者的相對幸福感與成就感是社會進步的前提。各個階層都是社會的有機組成部分，公共政策不能太厚此薄彼，出現顯失公平。這個平衡政府一定要掌握好。

　　住房保障要站得高、看得遠

　　不少人就擔心租賃性保障房在建設完成後的日常運營會讓財政不堪重負，讓政府直接持有大量不良資産，最終還是要全民來買單；也有人認為，公共財政資金就是理所當然應該用來補貼保障房這樣的公益事業。是通過公共轉移支付來降低全民平均住房成本、尤其中低收入家庭的住房成本，還是政府只負責托底、依靠市場化機制解決中間收入以上居民住房問題，哪種對公共福利最大化更優。

　　然而，現實的情況是，如果保障房後期保養趕不上，房屋折舊損耗會很快，不僅財政負擔很重，也很快就會形成貧民窟現象，困擾全社會。對此要事先就準備好預案。為此，住房保障不能僅僅當作一項“政治任務”來完成，要立足長遠進行規劃。健康的保障性住房體系建設必須走可持續發展之路，盡可能調動市場力量和社會資源。

　　公租房就是保障貼近市場的最好案例

　　公租房自從2008年于沿海個別城市出現以來，在我國城鎮住房保障體系中異軍突起。現在各方對其看好，但也深感融資困難，尤其建成後運營中的融資困難。很多人一提到保障房，就認為一定帶有福利性，所以租金不能高，一些城市提出公租房要是市場租金的八折甚至更低。

　　然而，筆者認為，公租房本身應該看作“政府主導的、面對全社會公眾公共開放的商品租賃住房”。國土資源部在公告2010年土地出讓情況時候，把公租房用地是放在“中小套型商品住房”這個欄目中。公租房本身不需要什麼收入準入線，其主要對像是“買不起但租得起”的人。

　　打破了公租房一定要帶有福利性的觀念枷鎖，讓其就是按照市場租金或準市場租金來定價，其運作就空間大了很多，融資和運營的市場化潛力就大大增加。不要把公租房直接理解為保障房，而是保障體系的“鋪底”平臺，也是引導調控租賃住房市場的工具。公租房本身沒有補貼，但租不起的人可以另外向所在系統或單位（如張江園區的人才公寓，每人每月可補貼200元）或政府申請租賃補貼。財政不補貼“磚頭”，直接補貼“人頭”，財政究竟在住房保障方面補貼了多少看的很清楚，兩條體系分開算賬，效率高很多。

　　作者：復旦大學住房政策研究中心執行主任陳傑副教授