專家稱拆遷領域固定利益格局致新拆遷條例難出臺

　　12月16日下午1時許，國務院法制辦舉行的修改《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱“現行條例”)專家座談會在經歷了4個多小時的激烈討論後才結束。

　　今天距離2007年12月14日，即新《拆遷條例》首次提交國務院常務會議審議未能通過已經過去了整整兩年，距離2007年10月1日《物權法》實施也已經過去了兩年多，而這個由《物權法》直接“催生”的行政法規，目前出臺前景依然不明朗。

　　中國青年報記者採訪了參加今天上午座談會的部分專家以及相關業內人士後了解到，新條例之所以遲遲未能出臺，是由於拆遷領域已經形成了包括被拆遷人、開發商和地方政府在內的比較固定的利益格局，即使是細微的政策調整也會涉及地方經濟發展與保護公民合法財産權如何平衡的問題。

　　用國務院法制辦副主任郜風濤的話説，如何修改拆遷條例“存在很多不同意見”，“大家意見分歧比較大”。

　　然而，現行條例與《憲法》、《物權法》直接抵觸、必須進行徹底修改已經成為多方共識的前提下，修改過程中涉及的諸多核心問題，如公共利益如何界定、政府在拆遷中扮演何種角色、如何區分為了公共利益的拆遷和純商業目的拆遷、補償標準如何確定等等，目前仍無統一意見。

　　根治我國多年來拆遷領域産生的種種衝突，修改涉及拆遷領域的《土地管理法》、《城市房地産管理法》、《城鄉規劃法》等多部法律，也絕無畢其功於一役之可能，但好在新條例的加緊制定，邁出了彌足珍貴的一步。

　　現行條例導致的政府角色錯位

　　現行條例出臺于1991年。律師王才亮説，當時為了與《城市規劃法》配套，國務院公佈了該條例，立法思想是通過舊城改造房屋拆遷，改善城市居民的住房條件，當時的城市建設主體都是國有單位，政府主導整個拆遷過程，並不區分涉及公共利益和非公共利益的拆遷。

　　現行條例規定，城市房屋拆遷必須有利於城市規劃和城市舊區改建，被拆遷人必須服從城市改造，在規定的期限內完成搬遷。

　　當時的拆遷模式是，被拆遷人拒絕拆遷的，實行強制拆遷，政府既是拆遷許可者，又是爭議裁決者。

　　1994年我國開始第一次“房改”，當年《城市房地産管理法》出臺，房地産開始市場化，也讓地方政府開始借重“土地財政”。

　　2001年6月，修改後的現行拆遷條例公佈並沿用至今，立法理念和確定的拆遷模式沒有改變，不分公益和商業拆遷，政府角色嚴重錯位的拆遷模式，逐漸成為拆遷矛盾的根源。

　　曾經參與《物權法》起草的中國人民大學法學院教授王軼對中國青年報記者表示，按照民商法法理，拆遷房屋包括徵收拆遷和協議拆遷兩種類型。徵收拆遷的前提是徵收，政府要通過徵收先把土地使用權收回。

　　然而，在2007年3月發生的“重慶最牛釘子戶”事件中，開發商先是和政府有關部門簽訂了土地的有償使用合同，繳了土地出讓金，獲得了批准文書和拆遷許可證，而此時被拆遷人還擁有合法的土地使用權，政府實際上是把同一塊土地“一女兩嫁”。

　　社科院法學研究所民法研究室主任孫憲忠在接受媒體採訪時認為，我國普遍存在的現實是政府通過“經營土地”，獲得高額土地出讓金，而把自己應在法律關係中承擔的義務，都轉移給開發商承擔，開發商為了追求利潤，往往盡可能減輕責任，並且把負擔轉嫁到房價裏。

　　這種角色錯位往往給公眾造成政府部門和開發商“合謀”的感覺。數據顯示，國家信訪局從2003年到2006年接待的上訪人數當中，有近40%涉及拆遷，而在當時的建設部這個比例高達70%到80%。

　　現行條例依舊，其他法律卻在不斷修正和出臺。

　　2004年3月，《憲法》第四次修正案增加了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償”、“公民的合法的私有財産不受侵犯”等內容。2007年10月1日，《物權法》公佈施行，進一步強調維護被徵收人的合法權益。

　　但新條例的出臺卻並沒有一帆風順。2007年12月14日召開的國務院第200次常務會議上，審議新條例，《國有土地上房屋徵收與拆遷補償條例(草案)》是第一項議題，會議認為，這個條例直接關係人民群眾切身利益，要求有關部門廣泛聽取意見進一步修改後，再次提請國務院常務會議審議，然後公開徵求群眾意見，再由國務院決定公佈施行。

　　然而，新條例的遲遲未能出臺，使處於飛速城市化進程的中國到處出現徵地拆遷糾紛。

　　公共利益界定之爭

　　北大法學院5位教授建議廢止或修改現行條例相關條款時，強調依據《憲法》、《物權法》和《城市房地産管理法》，要通過徵收穫得公民房屋的所有權，必須具備3個法定條件，“為了公共利益”就是其一。

　　五位教授之一的沈巋教授認為，涉及徵地問題，“公共利益的需要是必須堅持的一個前提”。

　　他認為，如果不談這個前提，那麼，公共利益和商業利益混在一起，就是當前大量暴力拆遷、違法拆遷出現的重要原因之一。他撰文表示，公共利益標尺的存在，意味著政府不能越過界河，為純粹的商業利益，出面去徵收公民財産。

　　然而，他同時也認識到，直接關係到《憲法》、《物權法》、《城市房地産管理法》在城市房屋拆遷領域具體落實的拆遷條例，卻對公共利益和商業利益不加任何區分。“這就在事實上造成，即便是房地産商開發商品房的商業項目，也由政府對用地上的公民房産進行徵收”。

　　因此，新條例的出臺，“公共利益”如何界定是個繞不開的難題。

　　北京大學法學院教授王錫鋅對中國青年報記者説，為了防止有關部門打著公共利益的旗號在徵收、徵用和拆遷中肆意妄為，遏制一些地方政府在此過程中的利益衝突，必須明確公共利益的範圍和認定程序。

　　事實上，在物權法制定過程中，這個爭論就非常激烈。

　　中國人民大學法學院教授王利明曾多次表示，公共利益概念本身具有一定程度的不確定性和主觀性，因此《物權法》沒有具體下定義，而是對徵收、徵用的具體條件以及必備程序作出規定。沈巋也認為，公共利益的界定在世界範圍都是一個複雜的問題。

　　中國青年報記者獲悉，目前的草案中有一個條款通過列舉加兜底條款的方式界定了屬於公共利益的事項，主要包括城市基礎設施建設，國家重點扶持的能源、交通、水利等基建設施建設，教育、科學、文化、衛生、體育等社會公用和社會福利設施建設等，這一界定的範圍同土地管理法中土地劃撥的事項基本相同。

　　王錫鋅説，今天上午的座談會上，針對目前城市建設中，地方政府屢屢以舊城改造為由進行大規模拆遷的現象，舊城改造是否能作為公共利益的一項，引起了熱議。

　　王軼在接中國青年報記者採訪時，明確反對將“舊城改造”納入“公共利益”範圍，“舊房不是危房，它的存在並沒有妨礙不特定第三人的合法權益，如果要拆除舊房，必須在徵得房屋所有權人同意拆遷和接受補償標準後才能進行。”

　　王錫鋅介紹説，參加座談會的專家比較一致的觀點是在公共利益的界定標準不能彈性過大，新條例中要有解決有關公共利益爭議的程序，“應該給公眾一個參與討論、發表意見的機會。”

　　不同目的拆遷須區分

　　北大五位教授認為，依據《憲法》、《城市房地産管理法》，國家依據公共利益需要，在依法補償的前提下，對單位和個人的房屋及其他不動産實施徵收。因此，徵收、補償法律關係完全是行政法律關係，必須遵守依法行政的要求。

　　但是，現行條例不僅把補償主體定位為拆遷人，而且，基於這樣的定位，把拆遷人與被拆遷人之間訂立的拆遷補償安置協議界定成民事法律關係。現行條例一些規定對徵收補償法律關係的界定錯誤，致使一些地方政府在實際運作中只徵收、不補償，而把補償這一核心問題和矛盾推到拆遷階段，從而引發了大量的暴力拆遷、強制拆遷。

　　據中國青年報記者了解，在今天上午的座談會上，國務院法制辦提供給與會專家的草案是在《國有土地上房屋徵收與拆遷補償條例(草案)》基礎上進行了初步修改後的新條例草案，按新條例的規定，出於公共利益的需要，政府要先徵收房屋、收回國有土地使用權，再進行拆遷補償，拆遷由原來的拆遷人、被拆遷人和政府的三方關係，變成政府作為國家徵收人和被拆遷人的雙方關係，性質上也由原來包括行政和民事的法律關係，變成行政法律關係。

　　王軼認為，“嚴格區分徵收拆遷和協議拆遷是草案最令人欣喜的地方，這種模式可以解決農村集體所有土地上的建設用地拆遷補償問題。”

　　王利明曾經對媒體表示，在我國目前的制度條件下，純商業開髮式的拆遷如何進行，依然無法拋開政府，因為目前我國一級土地市場由政府壟斷，商業開發啟動前，必須獲得政府的規劃許可和相關審批，開發商自己進行土地收購和拆遷，這種模式在我國很難做到。

　　對於這一問題，王軼認為應該通過《土地管理法》的修改和制定配套政策，改變政府壟斷一級土地市場的做法。

　　王才亮認為，隨著《城鄉規劃法》打破過去城鄉二元的規劃設計，在徵收和拆遷上還保持對國有土地和集體土地人為分割的做法，已經不合時宜。

　　《物權法》擋不住“依法拆遷”

　　中央電視臺《經濟半小時》11月21日播出的節目“一個女人的燃燒瓶和政府鏟車的拆遷大戰”，報道了上海市閔行區女戶主潘蓉以暴力手段抗拒拆遷。這一報道正是當前全社會聚焦拆遷條例修改的導火索之一。

　　報道的後半部分，著重探討了《物權法》和《城市房屋拆遷管理條例》的矛盾，“幾乎每一家強制拆遷戶都用《物權法》與拆遷方手裏的《城市房屋拆遷管理條例》對峙”。

　　王錫鋅在接受“強國論壇”訪談時説，毫無疑問《拆遷條例》和《物權法》比起來，當然是《物權法》更大。但是在現實中的確我們可以看到，公民手拿《物權法》抵擋不住拆遷人“依法拆遷”的鏟車。

　　事實上，抵擋不住鏟車的不只是《物權法》。許多法學專家和律師發現，《拆遷條例》與《憲法》和《城市房地産管理法》等法律法規都存在相抵觸的地方。

　　王才亮表示，其實這種抵觸早有體現，可以從成都唐福珍之死看到，致死唐福珍的“惡法”並非僅僅只有拆遷條例。“其他的法律法規中也有違憲和不利於被拆遷人的規定，所以有一些侵害群眾利益的案件並不是由於《拆遷條例》産生的。”

　　他舉例説，拆遷唐福珍房屋的依據是《城鄉規劃法》，而唐的房屋在這部法律出臺前十多年就已經建造。當地政府是在選擇性地適用相關規定。在作出違法建築的認定和處罰決定時，《城鄉規劃法》尚未生效，當地政府就適用《城市規劃法》，但該法規定拆除違章建築應當申請人民法院來做，為了避開司法審查，執行時又選擇性地適用了《城鄉規劃法》。

　　《城鄉規劃法》第三十一條規定：“舊城區的改建，應當保護歷史文化遺産和傳統風貌，合理確定拆遷和建設規模，有計劃地對危房集中、基礎設施落後等地段進行改建”。

　　王才亮説，這裡將“舊城區的改建”“危房集中、基礎設施落後”亦作為了拆遷的理由，許多城市的舊城(村)改造的規模越來越大，有的已經拆到了本世紀才竣工的小區。

　　他認為，“政府經營城市”的錯誤理念深深地刻在一些官員的腦子裏，為此，他們需要拆遷條例作為支撐，但所謂的“依法拆遷”，背後實際是與民爭利，這就是《立法法》《物權法》被諸多下位法架空、舊條例修改困難重重、拆遷制度遲遲不能規範的根本原因。(記者 王亦君 葉鐵橋）

責編：汪蛟龍