中國社科院財經戰略研究院近日發佈最新的《中國宏觀經濟運行報告》研究稱，地方政府債務重要的償還來源是土地使用權拍賣所得，這使得房地産市場的興衰成為極為關鍵的因素，這個市場天然具有波動性，從而造成地方政府償債能力極不穩定。一旦地方政府無法按預期拍賣土地回收資金，就只能通過借新債還舊債的方法來使短期債務被動長期化，形成較大的金融風險。

　　中國地方政府債務問題一直為世界所矚目。近日，中央經濟工作會議也首次將防控債務風險列為明年主要任務之一，提出加強源頭規範，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。

　　該報告提出，中國政府應該果斷採取必要的措施及早化解隱存的地方債務風險。

　　地方政府負債率遠超美國和巴西

　　報告顯示，中國地方政府負有償還責任的債務最早發生在1979年，有8個縣/區當年舉借了政府負有償還責任的債務。此後，各地開始陸續舉債，其中省級政府（含計劃單列市）舉借負有償還責任或擔保責任債務的起始年集中在1981~1985年，這一期間有28個省級政府開始舉債；市級和縣級政府舉借債務的起始年集中在1986~1996年，這一期間共有293個市級政府和2054個縣級政府開始舉借債務。至1996年底，全國所有省級政府、392個市級政府中的353個（佔90.05%）和2779個縣級政府中的2405個（佔86.54%）都舉借了債務。至2010年底，全國只有54個縣級政府沒有舉借政府債務。

　　中國地方政府債務的積累經歷了改革開放初期的孕育期、1994年分稅制改革的初創期、1997年亞洲金融危機以後的成長期，到2008年以後形成爆發期。2008年後，地方政府年末負債額出現連續兩年劇增。2008年全球金融危機之後，中國地方融資平臺的空前繁榮，成功推動了中國經濟的快速復蘇，但也産生了亟待解決的新問題。

　　根據審計署于2011年3～5月對31個省、市、縣三級地方政府的債務情況全面審計報告，截至2010年底，全國地方政府債務餘額共計107174.91億元。其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，佔62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，佔21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，佔15.58%。

　　中國目前地方債區域分佈情況顯示，截至2010年底，東部11個省（直轄市）和5個計劃單列市政府債務餘額53208.39億元，佔49.65%；中部8個省政府債務餘額為24716.35億元，佔23.06%；西部12個省（自治區/直轄市）政府債務餘額2925017億元，佔27.29%。

　　按一般規律，上級政府可以通過“支出下移、收入上移”辦法轉移債務，越到基層債務負擔越重，縣鄉將是債務“重災區”。但當前的債務層級分佈剛好相反，市級政府債務比重最高，縣級政府債務比重相對較小。

　　該報告稱，國際上一般用地方政府債務佔GDP比重來衡量債務風險。2011年，美國和巴西的州及地方政府債務約佔各自GDP的16%和12%，從表面上看，中國地方政府債務佔GDP的比例遠超美國和巴西。根據審計署對全國三級地方政府債務審計結果，截至2010年底，省/市/縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務餘額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任或有債務，債務率為70.45%。2010年，地方政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務，逾期債務率分別為2.23%和1.28%。有78個市級政府和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高於100%，分別佔兩級政府總數的19.9%和3.56%。

　　短期風險大

　　報告認為，從長期看，地方政府債務風險主要源於宏觀發展風險和地方發展風險。就宏觀發展風險而言，中國經濟的持續健康穩定發展是地方政府債務安全的基本保證。但是，中國城鎮化已經邁過加速增長階段，人口聚集、城市擴張的進程會逐漸趨緩乃至穩定下來，特別是某些發展已經接近飽和的地區更是如此。經濟增長速度也會由高速增長轉為次高速或者中速增長。地方政府舉債可用抵押的土地數量和收益、地方政府的稅收收入等增速都會出現明顯的下滑，從而威脅地方政府的償債能力。如果地方政府負債過高，會引發地方政府的債務風險，甚至威脅全國的宏觀穩定。

　　就地方發展風險而言，地方政府債務主要用於發展地方經濟所必需的公共基礎設施投資，如果地方政府投資失敗，地方經濟沒有如預期的快速發展，甚至出現停滯或衰退，投資項目變成“鬼城”，債務風險無疑將爆發出來。如中西部有少部分地級城市已經出現資源枯竭、經濟增長無力或人口外流等不利現象，未來將出現較大風險。

　　報告分析，中國目前發展模式的發展動力尚未衰竭，長期發展潛力仍然較大，中國有望成為世界第一大經濟體。因而地方政府債務長期風險較小，但也有少部分地方政府有可能面臨投資失敗，依靠自身財力無法償還債務。

　　從短期看，地方政府債務的風險就更為複雜。該報告指出，地方政府債務的短期風險主要表現為現金流風險，它源於地方政府債務短期性和收益長期性、外部性的錯配。就社會角度而言，地方政府投資總體上回報大於成本，但這並不意味著地方政府債務不存在短期風險。一方面，地方政府債務主要源於短期信貸融資，償還期集中于近期；另一方面，地方政府舉債主要投資方向的公共基礎設施項目具有投資規模大、資金回收期長的特點，如政府收費公路、地鐵等。而且還有部分投資項目如環境保護、免費公路等，可能對政府而言只有社會收益而不産生任何現金流入。

　　目前，地方政府償債的重要渠道是將部分投資外部收益內部化為土地增值收益，通過拍賣土地使用權獲得部分現金回籠。這又使得地方政府現金流受制于房地産市場，而房地産市場具有天然的強波動性，從而造成地方政府償債能力極不穩定。一旦地方政府無法按預期拍賣土地回收資金，就只能通過借新債還舊債的方法來使短期債務被動長期化，形成較大的金融風險。

　　如分區域看，東部發達城市經濟發展已經達到一定水平，可以通過土地出讓、稅收等産生較持續的現金流償債。一些中部大城市正處於經濟起飛前期，需要大量的固定資産投入，但是短期內卻只有相對很少的現金産出，容易面臨現金流風險。西部貧窮落後地區雖然缺乏現金流，但是舉債能力也受到市場限制，從而相對現金流風險較小。

　　根據審計署報告，2010年底地方政府債務餘額中，2011年、2012年到期償還的佔24.49%和17.17%，2013~2015年到期償還的分別佔11.37%、9.28%和7.48%，2016年及以後到期償還的佔30.21%。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區出現了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。

　　發揮市場機制約束地方政府之手

　　報告建議，將地方政府為發展經濟所必須舉借的短期債務，通過發債的辦法轉換為長期債務，從而與地方政府公共基礎設施投資收益的長期性相匹配，化解借新債還舊債或依賴土地收益還債的風險。

　　具體而言，市場約束與行政監管要互為補充。控制地方債務規模不合理擴張，中央政府可以對地方政府的借款實行必要控制，包括按年度或月份進行借款總額控制、禁止地方政府的不合理借款、對地方政府的借款進行審查和監督、禁止違規擔保等。除了直接控制，中央政府還可以通過法律法規對地方債務操作進行合理的規則管理。主要管理指標包括地方財政赤字上限、地方政府償債能力指數、地方債務累積上限、地方公共支出水平等。

　　然而，“上有政策、下有對策”，地方政府可通過信託貸款、融資租賃、售後回租、發行理財産品、BT（建設—移交）、墊資施工等很多隱蔽辦法規避中央政府債務約束，單純的直接管制效果並不顯著。

　　這就決定了僅僅依靠中央政府的管制不是萬全之法。何況，在自由的市場經濟環境下，資金的貸出者會通過借貸利率和借貸數量來對借款人進行約束，沒有持久收入支持的負債不會系統性存在。有效利用市場約束是控制地方政府債務風險的重要方面。這要求國內金融市場相對地方政府必須是獨立、自由、開放的，地方政府無法通過對金融機構的管制或者干預把自己置於借款人的優先地位，中央政府不會為地方政府債務提供現實或隱性的擔保。地方政府在出資範圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化。

　　根據財政部、發改委、人民銀行、銀監會《關於貫徹國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》，自該通知下發之日起，對於融資平臺公司的新增債務，地方政府僅以出資額為限承擔有限責任。如果債務人無法償還全部債務，債權人也應承擔相應責任。對融資平臺公司進行規範化和有限責任化，是利用市場機制約束地方政府債務的良好開始。