第一章 加快金融業改革開放 促進經濟發展方式轉變“十二五”時期是我國金融業大有作為的重要戰略機遇期。我國金融業將抓住機遇，順應國內外金融形勢變化的新趨勢，繼續推動金融改革、開放和發展，全面構建組織多元、服務高效、監管審慎、風險可控的金融體系，不斷增強金融市場功能，更好地為加快轉變經濟發展方式服務。

　　第一節 “十一五”時期金融改革和發展的主要成就“十一五”時期，在黨中央、國務院的正確領導下，金融業成功經受了國際金融危機的嚴峻考驗，整體實力和抗風險能力顯著增強，金融調控和監管不斷加強，金融市場快速發展，金融改革和開放深入推進，金融基礎設施建設成效顯著，金融服務水平明顯提升，在應對國際金融危機衝擊、促進國民經濟持續健康發展方面發揮了重要作用。

　　（一）金融機構綜合實力顯著提升。

　　金融機構資産規模快速增長，抗風險能力大幅提升。

　　2010年末，銀行、證券、保險業金融機構總資産達到 101.36 萬億元，較 2005 年末累計增長 158%.其中銀行業金融機構總資産達到 94.26 萬億元，比 2005 年末增長 152%,平均資本充足率為 12.2%,商業銀行撥備覆蓋率達到 217.7%,整體實力顯著增強。證券業機構總資産達 2.05 萬億元，比 2005 年末增長,抗風險能力明顯提升。保險業機構總資産達到 5.05 萬億元，比 2005 年末增長 230%,機構體系不斷完善。

　　（二）金融宏觀調控和金融監管不斷加強。

　　針對不同時期經濟金融運行情況，貨幣政策適時適度調整，綜合運用多種政策工具進行宏觀調控，貨幣政策的預見性、針對性和靈活性不斷提高。金融監管進一步強化。銀行業監管能力不斷提升，證券期貨業基礎監管制度趨於完善，保險業現代監管框架基本形成。金融監管協調和信息共享進一步加強。系統性金融風險防範和處置機制不斷完善，金融穩定動態評估機制逐步健全，金融安全網建設穩步推進，證券投資者保護基金、期貨投資者保障基金和保險保障基金設立，積極推進存款保險制度建設。

　　（三）金融市場功能顯著增強。

　　債券市場迅速發展，2010 年債券發行量（含中央銀行票據）達 9.7 萬億元，比 2005 年增長 120.5%.短期融資券、中期票據、中小企業集合債等非金融企業債務融資工具相繼推出。貨幣、外匯、黃金市場快速發展，體制機制不斷健全，金融創新步伐加快。股票市場不斷壯大，2010 年末，滬深股市上市公司達 2063 家，總市值 26.54 萬億元，分別較 2005 年末增長 50%和 719%.主板市場進一步鞏固，中小板市場得到加強，創業板市場平穩推出，場外市場逐步發展。期貨市場穩步發展，上市了 13 個大宗商品期貨品種，商品期貨成交量躍居全球第一位，股指期貨順利推出。保險市場快速發展，年保費收入達到 1.45 萬億元，比 2005 年增長 170%.

　　（四）金融改革取得突破性進展。

　　國有大型商業銀行股份制改革全面完成並成功上市，公司治理結構不斷完善。政策性銀行改革取得重要進展。中小商業銀行改革持續深化。金融資産管理公司轉型穩步推進。

　　農村信用社産權制度改革取得新突破，新型農村金融機構建設有序推進，金融支持“三農”力度不斷加強。資本市場股權分置改革順利完成，股票發行體制改革進一步深化，證券機構綜合治理全面完成並轉入常規。現代保險企業制度基本建立，形成了原保險、再保險、保險仲介、保險資産管理協調發展的現代保險組織體系。

　　利率市場化改革穩步推進，初步建立起以上海銀行間同業拆放利率（Shibor）為代表的市場基準利率體系，市場化定價機製作用增強。匯率形成機制改革不斷深化，以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度進一步完善。

　　（五）金融對外開放與合作進一步深化。

　　金融業全面履行對外開放承諾，對外資金融機構實行國民待遇，積極引進境外戰略投資者。中資金融機構通過設立海外分支機構、並購等方式，穩妥佈局境外市場。外匯管理理念和方式加快轉變，跨境貿易和投資便利化加快實施，進口核銷制度改革深化，強制結售匯制度取消，境內市場主體經常項目外匯收入可自主保留。人民幣資本項目可兌換繼續推進，合格境內、外機構投資者制度穩步實施，跨境貿易人民幣結算開始試點，雙邊本幣互換穩步推進。金融對外交往合作繼續深化，積極參與國際金融標準和準則制定與修改，推動國際金融監管改革，中國金融業的國際地位和話語權不斷提升。

　　（六）金融法制和基礎設施建設成效顯著。

　　金融法律制度和執法體系逐步完善。金融産品和服務日益多元化。支付體系建設不斷加強。徵信及社會信用體系建設穩步推進。貨幣發行體制進一步完善。經理國庫水平不斷提高。金融信息化建設大力推進。反洗錢監管不斷深化。金融會計制度和金融機構信息披露制度不斷完善。金融統計數據集中系統建成。金融人才建設成效顯著。

　　第二節 “十二五”時期面臨的機遇和挑戰“十二五”時期，在加快發展方式轉變過程中，我國經濟社會發展將呈現新的階段性特徵，國際金融危機之後全球經濟金融格局也將繼續深度調整。“十二五”時期，我國金融業仍將處於可以大有作為的重要戰略機遇期。

　　加快金融改革發展正面臨難得的歷史機遇。從國際看，金融危機改變了世界經濟金融格局，新興市場國家特別是中國成功應對了金融危機衝擊，在國際經濟、金融事務中將發揮更大作用。危機促使全球金融監管規則不斷改進，加強金融宏觀審慎管理、防範系統性金融風險已成為國際社會共識，對資本、流動性、系統重要性金融機構和“影子銀行”的監管將得到加強，這為我國借鑒國際標準、推進金融改革提供了新動力。從國內看，“十一五”時期金融業發展和改革取得巨大成就，為下一步的發展創造了有利條件。我國工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展，國民收入穩步增加，經濟結構轉型加快，既為金融發展提供了堅實基礎，也加大了對多樣化金融服務的需求，我國多元化金融機構體系和多層次金融市場體系將進一步完善。

　　加快金融改革發展也面臨諸多挑戰。從國際看，國際金融危機影響深遠，發達國家和新興市場國家金融發展模式均面臨轉型壓力，貨幣、金融政策的國際協調難度增大。我國金融發展的外部環境更趨複雜，在國際金融標準制定、國際金融治理等全球金融問題上將承擔更多責任。從國內看，對外開放不斷擴大，需要建立和完善能夠有效調節大國開放經濟的金融政策框架。生産要素成本上升，“人口紅利”開始減少甚至消失，人口老齡化將逐步顯現，金融發展的經濟基礎出現新變化。金融宏觀調控面臨更複雜的挑戰，在經濟結構和國際收支失衡背景下，外匯凈流入增加較多導致貨幣被動投放的機制和壓力仍然存在。金融支持經濟發展方式轉變和結構調整的任務十分艱巨，對中小企業和“三農”等金融服務還存在一些薄弱環節。金融業粗放經營方式尚未根本轉變，國有控股金融機構公司治理需進一步完善，整體競爭力和抗風險能力有待增強。各種潛在風險因素不容忽視。

　　面對難得的發展機遇和諸多複雜的挑戰，我們必須主動適應環境變化，準確把握金融業發展趨勢，有效化解風險，更加奮發有為地開創金融發展和改革的新局面。

　　第三節 指導思想高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，全面推動金融改革、開放和發展，顯著增強我國金融業綜合實力、國際競爭力和抗風險能力，顯著提高金融服務實體經濟的水平，著力完善金融宏觀調控和監管體制，形成種類齊全、結構合理、服務高效、安全穩健的現代金融體系，開創金融改革發展新局面。

　　第四節 主要目標--金融總量保持平穩較快增長。全面發展金融服務業，“十二五”時期，金融服務業增加值佔國內生産總值比重保持在 5%左右，社會融資規模保持適度增長。

　　--金融結構調整取得明顯進展。到“十二五”期末，非金融企業直接融資佔社會融資規模比重提高至 15%以上。銀行、證券、保險等主要金融行業的行業結構和組織體系更為合理。

　　--市場在金融資源配置中的基礎性作用進一步增強。

　　利率市場化改革取得明顯進展。人民幣匯率形成機制進一步完善。人民幣跨境使用穩步擴大。在信息監測及時有效、風險可控的基礎上，人民幣資本項目可兌換逐步實現。銀行、證券、保險業市場化水平顯著提升，多層次金融市場體系進一步完善，市場機制建設取得重要進展。

　　--金融機構改革進一步深化。大型金融機構現代企業制度逐步完善，創新發展能力和風險管理水平明顯提升。證券期貨機構規範發展，保險機構創新服務能力進一步加強。

　　金融機構國際競爭力進一步增強。

　　--金融服務基本實現全覆蓋。堅持金融服務實體經濟的本質要求，確保資金投向實體經濟，堅決抑制社會資本脫實向虛、以錢炒錢，防止出現産業空心化現象。支持科技創新和經濟結構調整的力度進一步加大。對“三農”、小型微型企業等領域的貸款增速超過全部貸款平均增速，資本市場體系建設基本完善，功能進一步發揮，保險覆蓋面和服務領域明顯拓寬。

　　--金融風險總體可控。主要銀行業金融機構資本質量和水平保持較高標準，不良貸款率繼續保持較低水平，風險管理能力持續提升。證券業風險防範機制進一步完善，期貨市場風險預警和監測機制不斷健全。保險業資本實力和償付能力明顯增強。外匯和國際收支風險防範能力顯著提高。系統性金融風險防範預警體系、評估體系和處置機制進一步健全，存款保險制度等金融安全網制度基本建立。

　　第五節 政策著力點--著力完善金融宏觀調控。優化貨幣政策目標體系，更加突出和重視保持物價總水平基本穩定的目標。構建逆週期的金融宏觀審慎政策框架。完善貨幣政策的傳導機制，豐富金融宏觀調控工具和手段。

　　--著力推動經濟結構調整。通過健全金融機構體系和市場體系、增強金融服務能力，推動經濟結構調整和經濟發展方式轉變。支持國家創新體系建設，加強對科技創新的金融支持，促進新能源、新材料等戰略性新興産業創新發展。

　　支持綠色發展，加快構建綠色金融體系，推動節能減排。逐步建立碳排放交易市場，促進低碳金融發展。

　　--著力促進國際收支趨向基本平衡。發揮利率、匯率和外匯管理等金融政策在促進國際收支平衡中的重要作用，支持實施擴大內需戰略，重點支持擴大國內消費需求，促進形成消費、投資、出口協調拉動經濟增長的新局面。支持轉變外貿增長方式，逐步改變貿易不平衡狀況。完善資本流出入均衡管理，便利企業和個人境外投資。

　　--著力深化金融關鍵領域的改革。逐步解決阻礙金融發展的深層次體制機制問題，充分發揮市場在金融資源配置中的基礎性作用，進一步推進利率市場化和匯率形成機制改革。

　　--著力促進金融創新。以市場為導向，以提高金融服務能力和效率為根本目的，鼓勵和加強金融組織、産品和服務模式創新。通過調整監管者功能定位、發展機構投資者和建設多層次金融市場，促進金融創新。動態把握金融創新的界限，把防範風險貫穿金融創新全過程。

　　--著力發揮金融市場的投融資功能。優化投融資結構，實現社會資本資源的優化配置。豐富貨幣市場和資本市場金融投資工具，推動發展金融衍生産品市場，疏通投資渠道，提高金融投資的安全性、流動性和盈利性，增加居民財産性收入。

　　--著力提升金融機構全面風險管理能力，不斷提升金融監管有效性。建立和完善銀行體系與資本市場之間的“防火墻”,防止風險跨業傳染。規範系統重要性金融機構行為，避免因過度發展造成“大而不能倒”問題。進一步加強和改善金融機構信息披露制度，提高信息披露質量。深化監管合作，完善監管協調機制，抑制監管套利行為，持續改進監管工具和方法，進一步提升監管有效性，接受公眾監督。

　　--著力加強金融消費者權益保護。保護廣大存款人、投資人、被保險人等金融消費者的合法權益，通過宣傳教育和信息披露，增進公眾對現代金融産品和服務的了解，識別相應風險，嚴肅查處金融機構損害存款人、投資人、被保險人等金融消費者權益的行為。

　　第二章 完善調控 促進經濟平穩健康發展加強和改善金融宏觀調控，處理好保持經濟平穩較快發展、管理通脹預期和調整經濟結構的關係，增強政策的預見性、靈活性和有效性，更好地保持價格總水平基本穩定，促進經濟平穩健康發展。

　　第一節 建立健全金融宏觀審慎政策框架借鑒國際經驗並結合我國國情，進一步構建和完善逆週期的宏觀審慎政策框架，有效防範系統性金融風險，保持經濟金融平穩較快發展。

　　把貨幣信貸和流動性管理等總量調節與強化宏觀審慎管理相結合，引導並激勵金融機構穩健經營，主動調整信貸投放，提升金融機構風險防範能力。建立、完善逆週期緩衝資本和前瞻性撥備制度，更好地發揮杠桿率等工具的作用。完善系統性金融風險監測評估框架，建立具有前瞻性的風險預警體系。研究制定系統重要性金融機構的評估方法，針對系統重要性金融機構設定更為嚴格的資本和流動性要求。構建層次清晰的系統性風險處置機制和清算安排。建立和完善宏觀審慎政策與微觀審慎監管協調配合、相互補充的體制機制。

　　第二節 完善貨幣政策調控體系進一步完善貨幣政策決策機制。發揮好貨幣政策委員會在國家宏觀調控、貨幣政策制定和調整中的作用，建立健全多層次的貨幣政策決策諮詢體系。

　　優化貨幣政策目標體系。更加突出價格穩定目標，關注更廣泛意義的整體價格水平穩定。處理好促進經濟增長、保持物價穩定和防範金融風險的關係。合理調控貨幣信貸總量，保持合理的社會融資規模。在繼續關注貨幣供應量、新增貸款等傳統中間目標的同時，發揮社會融資規模在貨幣政策制定中的參考作用。

　　健全貨幣政策操作體系。完善市場化的間接調控機制，逐步增強利率、匯率等價格杠桿的作用，推進貨幣政策從以數量型調控為主向以價格型調控為主轉型。完善公開市場操作目標體系、工具組合和操作方式，增強公開市場操作引導貨幣市場利率的能力。加強存款準備金工具與公開市場工具的協調配合。充分發揮再貸款、再貼現的作用，支持經濟結構調整，促進薄弱環節發展，防範和化解金融風險。根據經濟金融形勢，合理安排貨幣政策工具組合、期限結構和操作力度，加強貨幣政策工具之間的協調配合，強化流動性管理，調節貨幣信貸增長。

　　第三節 加大對薄弱領域的金融支持不斷改進信貸政策實施方式，提高信貸政策調控效果，進一步優化信貸結構。發展消費信貸，支持擴大內需，促進國際收支基本平衡。加大對節能環保産業等戰略性新興産業、現代服務業、科技自主創新等領域的金融支持，強化對就業和再就業、助學、扶貧開發等環節的金融服務，促進區域經濟協調發展。嚴格控制高耗能、高污染和産能過剩行業的貸款，支持低碳經濟發展。

　　深化農村金融改革，解決農村金融服務不足問題。以服務“三農”為根本方向，充分發揮政策性金融、商業性金融和合作性金融的作用，構建多層次、多樣化、適度競爭的農村金融服務體系。金融機構要積極探索服務“三農”模式，加大對“三農”的支持力度。積極拓展股票、債券和期貨市場服務“三農”的渠道和模式，完善農業保險制度。加大財稅政策支持“三農”力度。

　　著力解決小型微型企業融資困難。鼓勵金融機構創新服務小微企業的金融産品和信貸模式。完善財稅、擔保、壞賬核銷、風險補償、保險等政策支持體系和差異化監管措施，調動金融機構服務小微企業的積極性。完善資本市場體系，加大中小企業板、創業板、場外市場對小微企業的支持力度，鼓勵創業投資機構和股權投資機構投資小微企業，發展中小企業集合債券、中小企業私募債等融資工具，拓寬融資渠道。

　　第四節 進一步加強宏觀經濟政策之間的協調配合進一步加強財政政策與貨幣政策之間的協調配合。明確財政政策、貨幣政策的職能定位，完善財政部門與中央銀行之間的合作機制，構建防範財政金融風險相互傳遞的“防火墻”.科學確定財政政策與貨幣政策的鬆緊配合。協調處理好財政收支、國債發行、國庫現金管理與貨幣政策操作的關係。

　　加強金融監管與貨幣政策之間的協調配合。完善相關政策法規，協同做好金融體系建設的各項中長期規劃。明確監管政策、貨幣政策的職能定位，加強監管部門與中央銀行之間的信息交流和共享，引導金融業更好地處理支持經濟發展和防範金融風險之間的關係。

　　專欄 1: 金融宏觀審慎政策框架年國際金融危機爆發後，構建宏觀審慎政策框架成為國際金融改革的重點之一。宏觀審慎政策是指以防範系統性金融風險為目標，主要採用審慎工具，以必要的治理架構為支持的相關政策。宏觀審慎政策是宏觀的、逆週期的政策，目的是更好地防範和管理跨時間維度和跨行業維度的整個金融體系的風險，解決金融體系順經濟週期性和系統性風險集中的問題，彌補微觀審慎監管和傳統貨幣政策工具在防範系統性金融風險方面的不足。宏觀審慎政策框架是一個動態發展的框架，危機後國際金融組織和有關國家把一些公認的政策工具加以歸納完善，初步形成了宏觀審慎政策框架。這一框架主要涉及對銀行資本、流動性、杠桿率、撥備等審慎性要求，對系統重要性金融機構流動性和資本的額外要求，會計標準、信用評級、衍生産品交易和清算體系等方面的改革以及“影子銀行”監管等內容。我國高度重視加強宏觀審慎管理，在宏觀審慎政策的制定和實施方面進行了有益探索，提高了最低資本比例和資本質量要求，實施差別準備金動態調整措施，探索建立逆週期資本緩衝，針對房地産價格波動調整按揭貸款首付比例，在會計準則、建立中央交易對手方面積極向國際標準靠攏等。下一步，我國將借鑒國際有效做法，根據我國國情，不斷發展和完善宏觀審慎政策框架。