城管現場執法，做出處罰決定，若當事人不服，就應當組織聽證。當然，聽證可以是簡單的，甚至在現場即可進行。當然，這樣的做法可能會耗費點時間，但是，這本來就是執法應當付出的成本。

　　目前，北京市城管執法局已將《北京市城管執法系統實施行政處罰自由裁量權一覽表(草案)》徵求意見稿下發到城管基層分隊，對280余項處罰項目的處罰數額予以規範，旨在避免“同案不同罰”現象。

　　這樣的工作當然有意義，也十分必要。城管部門行使的行政執法權，其執法過程中使用最多的懲罰措施就是罰款。罰款既關涉當事人的人格尊嚴，也關涉當事人的財産權。因而，這種權力理應受到嚴格限定。

　　不幸的是，長期以來，法律規章對城管執法權限範圍內的處罰措施之規定，通常比較含糊。舉個例子，《北京市市容環境衛生條例》第五十四條規定，在公共場所隨地吐痰、便溺、亂丟瓜果皮核、煙頭、紙屑、口香糖、塑料袋、包裝物等廢棄物、亂倒污水、垃圾，焚燒樹葉、垃圾等，城管“責令改正，並可處20元以上50元以下罰款。”

　　這樣的規定顯然很不規範。“可”的含義不明，罰款數額也相差很多。結果，同樣是隨地吐痰，城管既可以不罰款，也可以罰20元，又可以罰50元，這樣就造成了上下其手的空間。

　　而城管與當事人的衝突，有時就是因此而起的。當事人看到，別人同樣亂倒垃圾，城管只是“責令改正”，但輪到自己，就被罰50元，他當然覺得不公平，當然會與城管據理力爭。

　　所以，要限制城管的自由裁量權，首先應當系統地修訂現有的行政處罰法條，盡可能地取消“處以多少元以上多少元以下罰款”這樣含糊的規定，改為一個確定的數額。有人會説，即便同一違法違規行為，也可能有情節不同，單一罰款數額反而會不公平。為解決這個問題，法律應當明確列出若干情節，分別確定具體的罰款額。若遇到比較含糊的情節，則比照最輕情節處罰。

　　這樣比較確定的法律，才是解決問題的根本。城管最新的辦法，未必能夠有效解決罰款自由裁量權過大問題。試行的23個項目的罰款數額通過這樣一個公式計算：罰款數額=罰款基數（基準系數+區域系數+情節系數+變量系數)，這裡的“系數”未免多了點，而“系數”越多，城管的自由裁量範圍反而越大。當然，在法規沒有修訂之前，這樣的措施還是必要的。

　　不過，即便實行這個措施，或者修訂了法規，仍然無法完全解決城管濫用自由裁量權的問題。只要是執法，就不可能避免自由裁量權，因為到現場執法的終究是人，而法律是死的，人是活的。因此，法規總是要給城管以執法的自由裁量權，而只要有這種權力，它就存在被濫用的風險。因此，需要另外有制度來防範，向當事人提供救濟。

　　這就是聽證制度。城管現場執法，做出處罰決定，若當事人不服，就應當組織聽證。當然，聽證可以是簡單的，甚至在現場即可進行。比如，一個城管做出處罰，當事人不服，則由他的上司接手，組織簡易聽證，由當事的城管和管理相對人分別陳述自己看法，對爭議的處罰決定進行審議，據此就是否處罰、如何處罰作出決定。這樣，可以為管理相對人提供申辯的機會，也在執法現場引入監管程序，甚至可以臨時拉幾個路人作“陪審員”，以監督聽證過程的公正性。

　　當然，這樣的做法可能會耗費點時間，但是，這本來就是執法應當付出的成本。程序的正當性，當事人的心服口服，比起執法效率來，更為重要。

　　□秋風(學者)

責編：唐亮