G20如何為全球治理提供“中國藥方”？

中國新聞來源:人民網 2016年08月31日 01:08 A-A+
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原標題：

　　金融危機下的全球治理成果已經證明，G20是各國在面對共同問題時分享智慧、達成方案的有效機制。當G20從危機應對機制轉型成為全球治理平臺，就需要解決如何進行全球治理合作的常態化機制問題。面對當今的世界經濟形勢，全球治理要做的是兩件事：第一，找準“病灶”，精準“把脈”，看看世界經濟到底問題出在哪；第二，對症下藥，為促進全球治理開出“藥方”。

　　2008年金融危機之後，全球復蘇步伐一直緩慢，其“病灶”在於：上一輪科技和産業革命的動能已近尾聲；發展不平衡問題遠未解決，現有經濟治理機制的缺陷逐漸顯現。而在這種形勢下，中國卻保持了較高增速，並使得實體經濟“底子”不斷“加深加厚”。中國的長期經濟增長成效及可持續的增長潛力，表明中國擁有促進發展的獨到經驗。而中國主辦G20峰會，將意味著世界有機會分享實現可持續發展的“中國藥方”。

　　解決全球經濟治理中的“病灶”

　　目前G20各成員方都提交了各自的中期增長路線圖，其中存在的不足也顯而易見：各成員方的關鍵政策承諾（Key Commitments）側重點各有不同，沒有關於相互協調的説明，潛在地存在相互競爭或相互抵消問題，可能導致“零和博弈”造成對於全球經濟的整體外溢效果為零甚至為負。

　　換句話説，在增長戰略方面，各國是“有整體目標，無全面協調”。全球增長不是一國就能解決的，在G20層面而非各成員方層面上制定整體性的政策，建立切實可操作的執行機制，已十分必要。因此，中國人民大學重陽金融研究院通過慎密的研究和長期的跟蹤認為，需要構建“全球經濟協調體系”（Global Economic Coordination System，GECS）。

　　這不只是各成員方增長戰略協調的需要，也是全球已承諾的政策目標體系變得複雜化急待通盤考慮的需要。這種複雜性來自三個方面：

　　一是聯合國層面上“2030年可持續發展目標”的新進展，即2015年9月底聯合國成立70週年峰會上，各國領導人批准的《2030年全球可持續發展議程》（SDG），包括17個可持續發展目標及169個子目標。G20如何與SDG並軌與協調相當重要。

　　二是全球層面上碳減排的要求。2015年12月，聯合國氣候變化框架公約第21次締約方大會（COP21）在法國巴黎舉行，各方尤其是中國提出了應對氣候變化的鄭重承諾。因此，G20討論全球增長必須考慮到碳減排約束日益嚴格的趨勢。

　　三是發達國家減少財政赤字的約束。美國與歐元區都執行“結構性減赤”的長期政策框架，以及部分國家提到的退出“量寬”等政策，都會對他們的經濟增長産生衝擊。

　　此外，當前地緣政治危機、恐怖主義等不確定性事件衝擊著全球增長；全球性通縮、金融市場動蕩等系統性風險威脅著國際經濟；而重大創新缺乏、基礎設施投資與互聯互通不足等支撐性要素不力則拖累著世界發展前景。這就更需要建立全球可持續增長的協調框架，增強各國的抗風險能力，並實現實現G20整體政策效果正向外溢（positive spillovers），避免相互抵消。

　　中國人民大學重陽金融研究院認為，“全球經濟協調體系”應由一個頂層機制、三張機構網絡、十方面合作平臺構成。

　　一個頂層機制是“長期願景機制”，負責制定並指導G20增長戰略的實施。“長期願景機制”的操作方式可以是先形成一份“G20經濟發展願景”文件，確立五年期發展目標。此後，在領導人峰會、協調人（Sherpa）會議、部長及副部長級會議都經常予以修訂並討論如何實現。

　　三張機構網絡分別是G20與聯合國各機構協調網絡、G20相互協調網絡、G20與各個國際組織協調網絡。建立常態化的協調網絡，形成一個全球“發展規劃”的執行網。

　　十方面合作平臺是十個方面的G20各成員方産業政策溝通與協調平臺，綜合考慮G2O現有機制及未來發展要求，參考中國案例，建議為金融與投資、勞動與就業、商務與貿易、工業與創新、農業、基礎設施、資源與環境、能源、發展、旅遊十個方面。

　　為保證協調各國的增長戰略，應建立四方面的執行機制：一是設立執行秘書處，不斷與各自國內聯絡並共同起草文件。執行秘書處可設立在中國，並在多個國際組織設立代表處。二是建立“共同工具籃子”，為G20成員國發展提供了政策選項範本。例如，G2O可考慮設立全球糧價平準基金，用以干預糧價過度波動。三是設立政策效果相互評價機制，建立增長戰略的政策效果相互評價機制。四是探索獎懲機制，對一些不達標的國家予以類似削減授信額度這樣的處罰措施。

　　為世界經濟描繪新願景

　　中國對全球經濟做出了怎樣的貢獻呢？僅列舉幾個簡單的數據即可窺一斑：

　　——2008-2014，中國一國貢獻了全球新增經濟總量的30%以上，按最近3年算，則達到44%。中國現在即使7%的增速，年增量也達8000億美元，超過金融危機前兩位數增速時期的增量。對穩定全球增長做出了巨大貢獻。

　　——中國金融穩定對全球的貢獻：2008年以來，中國沒有發生大的金融波動。2014全年，同業拆借和債券回購加權平均利率分別為3.48%和3.49%；非金融企業貸款加權平均利率為6.77%，數據平穩且處在合理區間，對於“大通縮”的全球環境是強力穩定劑。

　　——中國對全球可持續發展做出巨大貢獻。按照聯合國脫貧標準，30多年來中國累計使6億人脫貧，佔同期全球脫貧人口總量90%。

　　正是由於已經與世界“融為一體”的中國經濟對全球有著“全産業鏈”的影響力，2016年中國主辦G20峰會，將如何推進這種影響力轉變為全球發展的“新動力”，才會對世界中長期增長前景意義深遠。通過四個關鍵詞可以概括中國為全球治理帶來的新願景：

　　一是“希望”。中國過去30年沒有發動過、也沒有參加過任何戰爭，沒有産生過難民、沒有轟炸過他國，是愛好和平的一個全球大國。中國正在參與越來越多的全球治理機制，這些機制讓人看到世界進一步增長的活力和動力。中國積極參與G20、金磚國家、APEC等機制建設，通過建立聯通全球的自貿區網絡，已與22個國家簽訂14個自貿協定，中國參與對美國金融危機、歐元區的反危機救援，還建立了亞投行吸引了50多個國家的參加，彌補亞太地區基礎設施投資缺口，這些中國的作用，都讓人看到了一個負責大國的活力，也應該看到世界的希望。

　　二是“創新”。創新是本屆中國政府最大的特色之一。中國正在鼓勵所有企業和個人投資，明確知識産權保護；鼓勵在新技術推廣中創新商業模式，促進技術的商業轉化過程。中國的創新將有助於構建“全球創新體系”，使全球經濟可持續增長産生根本動力。

　　三是“聯結”。當前中國貿易總量已是世界第一位，經濟總量達到世界第二位，實際利用外資規模在2014年首次達到世界第一位，對外直接投資2014年1231.2億美元，達到世界第三位。而預計到2020年，中國有可能成為世界第一大經濟體，進出口貿易和資金雙向流動規模在全球的比重也將進一步上升。現在中國正在推進“一帶一路”倡議，就是為了國力提升以後分享國際公共産品，並促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動沿線各國實現經濟政策協調，開展更大範圍、更高水平、更深層次的區域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構，既是大勢所趨，也是中國經濟增長的動力所在。

　　四是“包容”。中國目前剛剛公佈了“十三五規劃”，將決定了未來五年中國的發展政策。這是中國第一次第一次站在世界地圖前制定五年規劃。其中一個大戰略就是，共建“一帶一路”致力於亞歐非大陸及附近海洋的互聯互通，建立和加強沿線各國互聯互通夥伴關係，構建全方位、多層次、複合型的互聯互通網絡，實現沿線各國多元、自主、平衡、可持續的發展和國際産能合作。“一帶一路”的互聯互通項目將推動沿線各國發展戰略的對接與耦合，發掘區域內市場的潛力，促進投資和消費，創造需求和就業，增進沿線各國人民的人文交流與文明互鑒，讓各國人民相逢相知、互信互敬，共享和諧、安寧、富裕的生活。

　　推進國際治理中的協商民主建設

　　G20峰會機制源自G7的“擴大”，這就意味著它是一個協商民主機制，並且是中國參與的第一個大國協商的全球治理機制。G7和G20之外的國際治理機制，如聯合國（UN）、世界貿易組織(WTO)、國際貨幣基金組織(IMF)等，通常都是按照票決民主的組織原則來構建的。而源自G7、發揚于G20的“協商與共識”方式，則是國際治理中為數不多的協商民主政治機制。

　　G20特別重視協商過程以及達成共識，不搞票決，這和G20本身性質有關。根據G20在1999年誕生時發表的首份《G20公報》的內容，G20是佈雷頓森林體系框架內一種非正式對話的新機制。正是由於它的非正式性，這就決定了G20在秘書處建設、議題建設、機制架構、與非成員國關係等方面必須採取與“非正式性”相配套的措施。儘管2008年後G20開始召開領導人峰會，並於2009年取代當時的G8成為全球經濟合作的主要論壇，乃至到今天的世界經濟治理的主要平臺，但它的框架機制一直延續至今，未有變化。因此，每年G20峰會後都會出一份“公報”而非“決議”。公報與決議的區別就在於公報是各國協商討論的結果，並無強制力；而決議則需要在草案的基礎上進行數輪修訂，並最終投票表決，通過後有法律強制力。

　　在西方，對比選舉或票決，協商的知名度遠遠無法匹敵。而協商民主更是個比較陌生的概念，也是正在討論和研究的一種新的民主形式。選舉形式在西方歷史傳統中早已形成，不過在近年來的選舉實踐中，選舉參與度下降的背後是政治參與下降和政治冷漠，這也是不爭的事實。因此，西方世界需要引入協商民主，這是為了破解選舉民主的困境，彌補選舉民主的缺陷。

　　而G20遵循的這項規則正是中國民主政治的特色與優越性所在。中國在協商民主政治方面有廣泛深入的實踐和深厚的積澱。早在建國初期，協商民主的形式已經進入中國廣泛的政治生活之中。到了二十世紀八十年代，多黨合作、政治協商、肝膽相照、榮辱與共，在中國民主發展過程中出現的政治協商、多元治理、基層民主等構成了中國協商民主的基本內容與創新形式。而中共十八大報告強調“健全社會主義協商民主制度”，“推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，更好協調關係、匯聚力量、建言獻策、服務大局”。人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。這兩種形式，前一種一般稱為“選舉民主”，後一種可稱為“協商民主”。協商民主的實質，就是要實現公民有序參與政治。而把協商民主擴展至國際關係的範疇，就是要實現國家、國際組織等國際關係行為體有序參與國際政治。

　　中國歷來主張國際問題需要由世界各國通過平等協商共同解決，世界事務由各國共同治理，最終促使國際關係民主化。中國是這麼主張的，也是這麼做的。2008年世界金融危機以來，中國不斷加強參與國際經濟治理多邊機制的建設，為世界經濟復蘇提供了不少中國思路、中國方案，而G20機制正是中國運用自身協商民主的特長，參與世界經濟治理的生動實踐，這使得中國未來在參與國際治理的過程中，具有進一步在協商民主制度中發揮特長的潛力，比如在亞太經合組織（APEC）、上海合作組織、中國東盟10+1、10+3機制、中國與中東歐合作機制、中非合作論壇等等，並且能夠為推進國際治理中的協商民主建設做出貢獻。

　　探索金融服務實體經濟的實現方式

　　G20機制主要面對的治理對象，就是充滿系統性風險的國際金融市場。“金融服務實體經濟”是中國價值觀。中國政府早就意識到，做好新時期的金融工作,要堅持金融服務實體經濟的本質要求,要在保持宏觀政策穩定的同時，引導金融機構圍繞穩增長、調結構、惠民生創新服務方式，有效破解融資難、融資貴，加大對實體經濟的支持。而西方的金融與實體經濟相互脫節的實踐，搞體內自我循環，金融衍生産品過度創新和氾濫，則是本次金融危機的根源。2008年後，歐美國家在救市過程中紛紛加大金融監管，出臺限制金融創新的政策。在中國，金融工作由此也變得更加謹慎穩重。2011年底，中央經濟工作會議明確了“金融服務實體經濟”的原則，在國內外引起了重大反響。

　　G20與當前“經濟金融化”條件下的全球經濟的關係，可以分為兩個層面，一是“防危機”擴散機制，二是“經濟重建與保持穩定”機制。實際上，至今為止的G20主要是在第一個層面做了大量工作，第二個層面則收效不顯著。究其原因，國際金融市場上的行為主體，主要是西方大型金融機構，政府很難“管”他們，因此政府能做的，更多地是“另起爐灶”搭建“防火墻”。而在第二個方面，也就是搞建設，西方政府的組織方式就顯得力不從心了。中國沒有強大的金融資本利益集團，政府一貫強調金融與實體經濟密切聯絡、互促共生。在這方面中國政府做了有益並有效的探索。

　　比如在以金融支持強化內生性增長方面，國家開始從長期戰略發展的角度制定支持經濟內生性增長的金融政策，使金融資源更多地投向有利於經濟持續穩定發展的行業。比如在社會融資重點向新興産業傾斜方面，制定支持戰略性新興産業的具體金融措施，主要包括加大商業銀行對新興産業的信貸扶持力度，推動授信和風險管理體制創新；加快適應新興産業需求的金融産品創新等；推動證券公司、産業基金、私募基金等金融機構為創新型企業提供直接融資等等。在壯大資本市場方面，發展多層次資本市場，降低企業融資門檻，發展股票、債券和基金市場，顯著提高直接融資比重，通過金融市場、金融産品和仲介服務多元化，滿足多樣化的投融資需求，便利企業低成本融資。在更好發揮政策性和開發性金融作用方面，為公共服務和基礎設施建設提供長期低成本資金。紮實推進政策性銀行改革，明確政策性職能定位，充分發揮其在增加公共服務方面的優勢，適應市場化國際化新形勢，促進開放性金融發展，建立和強化資本充足力約束性機制，為增長調結構和走出去提供低成本、長期性和穩來源資金支持在普惠金融方面，擴大金融服務覆蓋面，以發展小型金融機構為重點，健全和完善多層次普惠金融組織的體系，擴展基層金融服務，逐步做到金融服務全覆蓋。持續改善農村支付服務環境，推進農村金融産品創新，提高農村信貸的可獲得性，加強對弱勢群體的金融消費權益保護等等。

　　這些措施的實施對於引導金融機構圍繞穩增長、調結構、惠民生來構建服務方式，支持新興産業發展和傳統産業升級改造，加強基礎設施建設領域的金融服務有著根本性的作用。把“金融服務實體經濟”注入全球治理，將有助於培育全球經濟增長新動能。

　　完善“人的全球化時代”的治理機制

　　隨著互聯網、全球交通網等基礎設施把全球的社會乃至個人更緊密地聯絡為一個整體，社會層面的全球治理形勢也發生了根本性的變化。維護“人類命運共同體”的續存與發展應成為G20的根本價值觀。當前國際形勢基本特點是世界多極化、經濟全球化、文化多樣化和社會信息化，“你中有我、我中有你”成為各國經濟的常態現狀。與此同時，各類全球非傳統安全問題層出不窮，對國際秩序和人類生存都構成了嚴峻挑戰。不論人們身處何國、信仰何如、是否願意，實際上已經處在一個“命運共同體”中。作為全球治理的首要平臺，應該樹立“人類命運共同體”意識，共同面對世界經濟的複雜形勢和全球性問題。

　　而從已經進入G20議程的埃博拉病毒擴散、恐怖融資，到深刻影響著G20議程的中東形勢、難民潮等問題，無不有著“人的全球化”的深刻背景。實現“人的全球化時代”的治理能力與治理機制與形勢相適應，需要“跨政府”的合作。而在這方面，中國方面的努力有目共睹。

　　例如在應對埃博拉疫情方面，截至2015年3月，中國已經先後向西非13個國家提供4輪總價值約7.5億元人民幣的緊急人道主義援助，派出抗疫醫務人員1200人，累計檢測病毒標本約5000份，收治患者近900例，完成公共衛生培訓逾13000人次。例如在反恐問題上，中國主張國際社會必須攜起手來，充分發揮聯合國的主導作用，進一步加強反恐協調與合作，組成反恐統一戰線。安理會反恐決議必須得到全面落實，包括打擊恐怖分子利用互聯網煽動、策劃恐怖活動，傳播極端主義思想，切斷恐怖分子融資渠道和跨境流動等。在應對氣候變化方面，作為發展中國家，中國不僅在過去10年大幅降低單位國內生産總值能耗和二氧化碳排放，還宣佈設立200億元人民幣的氣候變化南南合作基金，支持其他發展中國家。

　　在“人的全球化時代”，世界的聯絡更加緊密，當然挑戰也更為艱巨。中國的種種舉措，為各國有效應對傳統和非傳統安全風險提供了幫助，贏得了國際社會的廣泛認可。在推動政治解決國際和地區熱點、應對各種全球性問題和挑戰等方面，中國都沒有缺席，展示了負責任大國的正義擔當。中國在全球治理中的作用不可替代，將繼續為世界治理貢獻中國路徑和中國方案。

　　G20需要五年規劃

　　當前，G20把未來前進方向與《2030年可持續發展議程》相結合的做法，恰好“回歸”到了G20領導人峰會機制的創建初衷：2009年4月G20第二次領導人峰會在英國倫敦舉辦時，時任英國首相戈登?布朗在講話中倡導以“全球倫理”重建全球繁榮，他説“在新的全球化時代，彼此的繁榮是不可分割的。全球問題需要全球性的解決方案，可持續發展必須經由分享”。G20的長期前行，必須有G20價值觀來引導。“可持續

　　G20領導人安塔利亞峰會已將未來的前進方向指向“發展”和“2030”，當這兩個關鍵詞與“中國”、“2016”放在一起，我們就能夠從其“交集”中得出G20前進之路當中的許多“必然性”，而這些必然性，則為我們勾畫出了實現2030年可持續發展目標的路線圖輪廓。

　　這四個關鍵詞的“交集”意味著什麼呢？

　　（1）“增長”與“發展”概念的融合。以往，G20更多地在講“增長”與經濟、金融的關係，而“發展”則被認為與發展中國家、減貧或者社會、環境議題聯絡在一起。然而，作為世界各國對“發展”概念新共識的《2030年可持續發展議程》卻顛覆了對“發展”的舊觀念。在《2030年可持續發展議程》中可持續經濟增長、就業、創新、多邊貿易體系、能源、基礎設施投資乃至“改善對全球金融市場和金融機構的監管和監測”都被明確列入到目標當中，也就是説，實際上G20絕大部分議題都屬於《2030年可持續發展議程》的組成部分，“增長”已被重新定義為“發展”的一個子集。

　　（2）全球大部分經濟社會政策的時間節點已確定。把《2030年可持續發展議程》和G20領導人安塔利亞峰會的所有成果文件結合在一起看，實際上可以找到上千個已經明確了時間點的政策目標表述，而這些政策目標，實際上已經涵蓋全球大部分經濟社會政策。這裡僅舉《2030年可持續發展議程》與G20完全結合的幾個例子：

　　到2020年，擬定和實施青年就業全球戰略。

　　促進具有包容性的可持續産業化，到2030年，根據各國具體情況，大幅提高産業在就業和國內總産值中的份額。

　　到2030年，利用現有的各項舉措，制定可持續發展進展情況的計量辦法，作為對國內生産總值的補充。

　　到2020年每年從各種來源共同籌資1000億美元。

　　（3）G20也需要有“五年規劃”方法。中國的發展成就很大程度上來自於幾十年來一以貫之地以“五年規劃”持續地謀發展。2016年是中國第十三個五年規劃的第一年，其執行週期是2016-2020年，與G20的“全面增長戰略”以及《2030年可持續發展議程》具有高度可比性。作為與“全面增長戰略”結構相似，並且歷史比“全面增長戰略”早數十年的中國“五年規劃”，有很多方法論可以為2016-2030年的全球可持續發展服務。中國在“十三五開局之年”主辦G20峰會，將能夠為世界提供“經濟治理方法論”上的貢獻，從而有助於開闢2016-2030全球經濟可持續發展新路徑。

　　中國作為2016年G20峰會的主辦國，需要為全球治理做出頂層設計並拿出推進方案。中國發展的重要經驗，就是中國每五年制定一個發展規劃，讓更多措施能夠得到執行。

　　當今世界上堅持時間最長的增長戰略，應屬中國的“五年規劃”，已實施了60年。2016年，中國將開始實施第十三個五年規劃，內容包括農業、工業、服務業、城鎮化、資源與環境、科技與教育、公共服務、社會管理、文化、經濟改革、對外開放、政治、民族、軍事等十四大方面。中國還有各部門、各省、各市、各縣的“十三五”規劃，數以千計，自上而下，追求協調發展。中國的宏大規劃經驗是值得在設計G20“全球經濟協調體系”時所參考的。

　　如果把G20的“承諾體系”和《2030年可持續發展議程》的“目標體系”作為“大前提”，把上述三點“交集”作為“小前提”，則可以推出一個包括四個方面和三個階段的“2016-2030年G20政策路線圖”。

　　四個方面是：

　　創新：其中包括《2030年可持續發展議程》的“目標9”中的“在所有國家，特別是發展中國家，加強科學研究、提升産業部門的技術能力，包括到2030年鼓勵創新，將每100萬人口中的研究和開發人員人數提高x%、並增加公共和私人研發費用支出”等項目，並制定“G20面向2030年的中長期增長框架”等。

　　活力：其中包括《2030年可持續發展議程》的“目標17”中的“在夥伴關係經驗和資源配置戰略基礎上，鼓勵和促進有效的公-私部門和民間社會的夥伴關係”等項目。

　　聯動：其中包括《2030年可持續發展議程》的“目標2”中的“按照多哈發展回合規定的任務，糾正和防止世界農業市場上的貿易限制和扭曲，包括同時取消一切形式的農業出口補貼和具有同等效果的所有出口措施”等項目。

　　包容：其中包括《2030年可持續發展議程》的“目標8”中的“到2020年，擬定和實施青年就業全球戰略，並執行國際勞工組織的《全球就業契約》”等項目。

　　三個階段是：

　　（1）2016-2020年，實現G20可持續增長目標：解決大部分阻礙可持續增長的中短期因素，找到全球可持續增長新動力所在；

　　（2）2021-2025年，實現G20結構性改革目標：在貨幣與金融改革、創新、環境、人類發展等方面落實結構性改革，解決可持續發展的實現機制問題；

　　（3）2026-2030年，實現2030年可持續發展全部目標：實質性縮小人類發展差距，開闢人類命運共同體長期可持續發展的路徑。

　　G20是各國在面對共同問題時一項分享智慧、達成方案的有效機制。目前，G20從危機應對機制轉型成為全球治理平臺，就需要解決如何進行全球治理合作的常態化機制問題，並且在每五年進行量化目標的評估與執行上做文章。

　　（文章係中國人民大學重陽金融研究院專著《2016 G20與中國》供人民網國際頻道專稿。《2016 G20與中國》一書由中信出版集團于2016年2月出版發行。）