【新常態·光明論】積極構建國家治理中的“數據文明”

中國新聞來源:光明網 2016年05月26日 18:50 A-A+
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　　編者按：在剛開幕的中國大數據産業峰會上，國務院總理李克強將大數據譽為“鑽石礦”。“堅持大數據引領,全力打造産業發展新業態”上升為國家戰略高度。在大數據、雲計算、物聯網所代表的新一代互聯網發展趨勢背景下，如何挖掘這個新時代的“鑽石礦”？如何培育國家治理的“數據文明”，讓新經濟、新業態綻放活力？以下刊發正在貴陽參加“數博會”的全國政協委員周文彰約稿文章以饗讀者。

　　圖為5月25日，中共中央政治局常委、國務院總理李克強在貴陽出席中國大數據産業峰會暨中國電子商務創新發展峰會開幕式並致辭

　　對於如何認識我們所處的文明時代，人們提出過各種表述，我則稱之為信息文明或數字文明。韋伯曾經説過：“文明代表著人類在科學、技術和計劃領域中用智慧來征服世界所做的一起努力”。農業文明、工業文明、信息文明（數字文明），是人類文明發展的不同階段，信息文明（數字文明）可以説是更高層次的人類文明，代表一種開放的文明、協作的文明、共享的文明，今天我們在國家治理和政府治理創新中應該體現這種文明。

　　當前，中國經濟社會進入重大的轉型期，國家治理面臨前所未有的機遇和挑戰，國家治理的開放性、多樣性、複雜性程度越來越高，必然要求尋求更多、更有效的治理工具。大數據、互聯網，以及新一代信息技術，為實現國家治理現代化提供了新的技術平臺和實現路徑，因此，“數據治理”和“數據文明”就是大數據時代國家治理的重中之重。

　　事實上，信息技術革命推動政府再造和治理變革早已成為全球性的大趨勢。繼上世紀70年代新公共管理運動引發的第一次“政府再造”之後，近些年，大數據、雲計算、新一代信息技術以及數據開放共享運動影響衝擊，正引發全球範圍內的第二次“政府再造”。2011年9月，奧巴馬總統聯合巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非和英國等七國領導人，以及一些國際性組織，在聯合國大會上組織發起“開放政府合作夥伴行動”，重點就是通過數據開放推動政府開放，這是技術變革推動治理變革的一個突出例子。全球政府治理理念趨於開放、透明、法治、協作、回應和高效。

　　面對信息技術日新月異和政府再造這“雙重變革”，我國政府治理需要加快運用“數據文明”。在我國，政府掌握著80%以上的數據，是大數據時代的財富擁有者，政府作為政務信息的採集者、管理者和佔有者，具有其他社會組織不可比擬的信息優勢。但是，由於網絡設計起步階段眼界和認識的局限，也由於當時信息技術本身的局限，各級政府、各個部門之間的信息網絡往往自成體系，相互割裂，數據不能互通共享，大都處於隔離和休眠狀態。不同地域和部門自身利益的影響，又形成人為的數據共享壁壘，加大了數據開發難度。“信息孤島”和數據壁壘在我國當前政府部門的信息化系統之間是一種普遍現象，這從國際上公認衡量各國信息化發展水平的全球電子政務發展指數（EGDI）上也能體現。近十年，我國EGDI排名先升後降，從2003年第74位升至2005年第57位，2012年跌至第78位，政府開放數據的程度遠遠落後於世界領先國家。

　　有鋻於此，中國中央政府及時啟動頂層設計，發起了一系列互聯網、大數據行動計劃，比如，實施了“十二金”工程，但各地各個層級的政府部門，都有準備不足，行動遲緩的情況，什麼原因呢？

　　第一，缺乏數據治理思維。大數據正在重構政府、市場、社會三者之間關係模式，但政府治理慣性卻使得傳統治理思維和治理體制還沒有受到多少觸動。其實，引入數據治理並非太難的事情，關鍵是樹立數據治理思維。建設開放透明的現代政府，提高政府公信力和治理水平，迫切需要建立先進管用的政府信息系統，把大數據思維引入政府管理。

　　第二，缺乏數據開放的硬性規定。內在思想認識不到位，外在約束不緊迫，就使得數據的開放與互聯，既缺乏自覺觸動，又沒有外部壓力。據了解，為了推動數據治理，美國以立法的形式確定了“最小數據集”制度，在各個領域強制收集必要的數據，並據此制定政策、進行決策，推動了管理的精細化，也讓整個社會變得更加開放透明。這對我們是一個有益的啟示。

　　第三，缺乏數據治理的倫理與法治。現代政府處於一個數據化的環境之中。無論是政府面對的資源環境狀態、亟需解決的社會問題、解決問題的手段方法及政府行為的結果和效能，無不以一定的數據形式錶現出來。在此背景下，社會系統中的數據與政府治理責任之間形成了一種內在關聯性，大數據深刻地改變了政府治理的責任生態。政府有責任來保護數據生産者、數據消費者和各相關方的權益和隱私，積極構建更加完備的數據信息法治體系。從這個角度講，這需要政府由權力導向到責任導向，從權力驅動向責任驅動的轉變。

　　基於這三方面原因，我認為，在信息文明（數字文明）時代，無論是政府、企業，還是公民，首要的是樹立數字文明意識，並使之轉化為基礎數字體系和政府治理模式。

　　第一，做好全社會的數據文明的基礎建設。要儘快構建國家治理的基礎數據體系和法律標準體系，如公民信用、不動産、家庭人口、收入和稅收等基礎性大數據。以通信網、互聯網、移動互聯網、物聯網四張網為支撐，結合技術強大的採集和分析能力，從經驗決策轉向數據決策，從權力治理轉向數據治理，徹底改變諸多社會領域的“不可治理”狀態，降低“信息不對稱”帶來的決策風險。將大數據治理更廣泛地應用於污染防治、城市規劃、交通管理、醫療健康、教育、國家安全、社會輿情、軍事國防等重要領域，創造更大的國民福利，推動國家治理的科學化和精準化。

　　第二點，積極促進政府自身改革。大數據可用於改進政府管理，評估政府績效，監督政府行為。借助數據實現政府負面清單、權力清單和責任清單的透明化管理，完善大數據監督體系，促進政府簡政放權、依法行政。同時，利用大數據、雲計算等信息技術，對政府績效進行科學、客觀的評估。例如，美國政府依託“績效儀錶盤”項目，涵蓋了對美國政府機構的績效、聯邦政府資金使用情況、政府法律法規制定流程等多個方面，從不同角度對美國政府績效進行評估與追蹤。

　　第三點，最重要的，就是構建大數據時代多元共治的國家治理新體系。數據治理文明的最大變化就是治理主體和治理結構的改變。數據的流動、開放與共享彌合了不同主體之間的信息差、知識差和智慧差，也打破了信息資源的時空界限，政府不再是唯一的治理主體，企業、公民、技術社群、社會組織作為“第三方”治理主體發揮著重要的角色。應著力加快G2G（政府與政府之間）、G2B（政府與企業之間）、G2C（政府與公民之間）的大數據開放與共享，以數據的流動、交互與共享促進整個社會資源的流動、交互與共享。（作者： 全國政協委員、國家行政學院原副院長、中國行政體制改革研究會副會長 周文彰）