央視網（記者包徵宇）鹽，是生命之源、百味之祖，它不僅是人民生活的必需品，也是重要的工業基礎原料，被廣泛的應用於其他行業，在國民經濟中佔有非常重要的地位。由於關乎國計民生，鹽行業具有較強的特殊性。

　　我國現行的鹽業管理政策，主要有國務院《食鹽專營辦法》和《食鹽專營許可證管理辦法》兩個框架性文件。2014年4月21日，發改委網站公佈《食鹽專營許可證管理辦法》廢止。此次廢止對現有食鹽銷售制度雖沒有實質改變，但象徵著專營制度變局拉開序幕。

　　食鹽專營制度

　　1990年3月，國務院頒發了《鹽業管理條例》，正式確立了我國鹽業專營的管理模式，規定食鹽、國家儲備鹽實行定點生産、統一收購、統一分配，食鹽批發業務由各級鹽業公司統一經營。食用鹽、國家儲備鹽和國家指令性計劃的純鹼、燒鹼用鹽，由國家實行統一分配調撥。其他用鹽，制鹽企業在完成國家分配調撥計劃和按規定確保合理庫存的基礎上，可在鹽業行政主管部門的指導下進行自銷。

　　1994年10月，為解決我國碘缺乏的現狀，消除碘缺乏危害，國務院頒發了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》，並決定實行食鹽專營政策。

　　1995年11月，國家經貿委、紀委發佈了《關於改進工業鹽供銷管理體制和價格管理辦法的通知》，放開對工業鹽的管制，執行國家保護價，工業鹽向市場經濟過渡，食用鹽繼續推行國家專營。

　　1996年國務院頒布了《食鹽專營辦法》，食鹽嚴格執行專營制度，從生産、運輸到批發環節，都由縣級以上政府的鹽業管理部門統一管理。推行食鹽專營制度一個重要的原因是，我國為外環境嚴重碘缺乏的國家，食鹽加碘消除碘缺乏病工作是政府的一項長期公益性任務。

　　2003年1月，國家計委頒布了《食鹽價格管理辦法》，對食鹽價格的制定、調整、執行等作出了明確的規定，食鹽價格實行政府定價。

　　目前我國逐步形成了食用鹽專營與工業用鹽逐步進入市場的鹽業管理“雙軌制”模式。食鹽的管理採用計劃專營的方式，食鹽的生産、分配、調運、銷售價格等均由國家以指令性計劃規定，鹽業生産企業對食鹽有生産權，但沒有銷售權，食用鹽由鹽業公司統一收購、銷售。工業鹽的管理則採用完全的市場經濟，鹽業生産企業可以對自己生産的工業鹽自行銷售，由市場決定工業鹽的價格。

　　目前我國的食鹽專營制度主要體現在計劃環節，格局為：在某一地理範圍內（通常按照行政省區劃分），生産由政府特許的少數幾家生産企業按政府下達的計劃進行，銷售則只由政府指定的唯一一家經銷商（鹽業公司）來執行，生産商只能把産品按照政府確認的價格賣給政府指定的經銷商，而不能直接在市場上銷售。

　　國外如何管理？

　　從壟斷程度看，美國的鹽行業發展成為了典型的寡頭經濟壟斷模式。六大鹽業公司瓜分了全美的鹽業市場，壟斷了全美國的鹽業産銷。

　　日本取消鹽業專賣制度以後，鹽業實行全面自由化經營，但其仍然保留著行政壟斷的機構和手段，目前其鹽業管理模式是在行政壟斷之外還有寡頭壟斷，若干鹽業公司在市場中自由競爭。

　　我國的鹽業管理模式則是典型的行政壟斷的專營體制。中國鹽業總公司是國家指定的食鹽生産經營的專營主體和食鹽市場的參與者，對全國食鹽的生産、運輸和銷售進行統一的計劃和調度，它壟斷了我國大部分地區的鹽和鹽化産品的銷售，在我國的食鹽市場中具有特殊的管理地位，並形成了鹽業行業絕對的經濟壟斷地位，主導食鹽專營的計劃、生産、運輸、銷售等環節。

　　從産業組織看，美國已形成了六大産銷一體化的鹽業公司，企業組織化程度很高，集團內部産銷也減少了交易成本，沒有根本的利益衝突。

　　日本鹽業公司組織化程度低於美國，但高於我國。産銷之間自律性強，利益分配基於市場，矛盾較小。

　　我國鹽業企業的組織化程度很低，産銷利益分配基於行政權力，鹽業行業大部分的利潤被鹽業公司佔有。

　　從鹽業企業的規模和生産效率看，美國鹽業行業高度集中，規模效應顯著，目前美國前三大鹽業企業的産量佔全國總産鹽量的90％左右，規模經濟使得同類鹽産品的製造成本較低。

　　日本鹽業的産業集中度也很高，日本最大的海鹽生産企業是日本海水公司，其鹽産量佔日本鹽産量的50％。日本鹽業企業的規模也較大，勞動生産率較高，鹽的生産成本也較低。

　　我國制鹽企業規模小、數量多，鹽業的産業集中度低，我國共有制鹽企業1300多家，平均産能3萬噸，生産能力超過5萬噸的企業僅佔全部制鹽企業的8.5％，鹽業勞動生産率總體較低。由於我國制鹽業的生産工藝落後、交易成本較高，鹽業的生産成本高於美國，但相對日本較低。

　　從市場監管角度看，美國和日本法制健全、市場化程度高、鹽業企業自律性高，加上國民自我保護意識強，因此美國和日本沒發生以工業鹽、劣質鹽等充做食鹽買賣的行為，他們的鹽業市場不存在緝私打假的情況。

　　我國的鹽業市場由於政府職能部門職責劃分不清、監管不到位，加上食用鹽巨大的利潤空間以及工業鹽和食用鹽之間的巨大價差，以工業鹽、劣質鹽冒充食用鹽的情況屢禁不止。

　　為何要改革？

　　我國的鹽業專營制度在消除碘缺乏病、保障人民身體健康方面發揮了重要的歷史作用，但目前鹽業專營制度由於行政壟斷，導致産銷分離，在全球經濟一體化和市場經濟日益成熟的大背景下，鹽業專營制度的弊端日益顯現，嚴重制約了鹽業的發展和競爭實力的增強。

　　“十二五”規劃中提到了鐵路和鹽業的體制改革，隨著鐵路系統政企和政資的分離，按照“十二五”規劃，鹽業體制改革必須解決。十八屆三中全會的重點之一深化國有企業改革，其方案中提到的純公益類企業也包括糧鹽國企，改革的呼聲越來越強烈。

　　原中鹽集團董事長、現任中國鹽業協會理事長董志華表示，食鹽出廠價近年來沒有什麼變化，但從工廠到市場終端價格提高了近十倍，批發銷售環節的鹽業公司享有巨大的利潤。

　　同時由於專營體制下競爭的缺失，使得制鹽企業工藝落後、産品類型少，遠沒有發達國家豐富，滿足不了不同區域的消費者的需求。另一方面，截止2011年底，中國碘鹽覆蓋率已經達到98.7％，連續8年保持在95％以上，基本消除了碘缺乏病，加之加碘鹽成本增加僅為20－30元／噸，並不影響制鹽企業的利潤。

　　西南證券分析師商艾華預計，如果借鑒國際先進的鹽業管理體制改革經驗，未來將首先實現政企分開，放開各個環節的管制，取消對鹽産品銷售的行政許可及運輸許可，讓市場來調節食鹽價格。由於我國鹽産能過剩，在生産方面可以加強控制，通過一系列兼併重組，組建幾個規模化的，跨區域、跨所有制的産銷一體化的大型鹽業集團，形成政府監管下的寡頭壟斷競爭機制。商艾華認為，我國鹽業在生産、批發、運輸和銷售四個方面是未來改革方向。

　　管制逐步鬆動

　　從當前我國鹽行業現狀和美國、日本鹽業管理模式的發展來看，完全的市場化運作是鹽行業發展的必然趨勢，申銀萬國分析師周小波認為，鹽業專營體制面臨改革，專營體制被取消是以後的發展趨勢，鹽業市場面臨放開。

　　周小波表示，目前我國鹽業專營體制變革的條件已基本具備。人民的收入不斷提高，可以應對食用鹽在非常時期的價格波動，是食鹽專營體制變革的一個重要基礎條件。另外人們的科學用鹽意識也不斷增強，對碘、鋅等微量元素缺乏病有了較深入的認識和了解，科學用鹽意識的加強，也為鹽業專營制度的變革奠定了基礎。

　　事實上，鹽業政策近年來也出現了初步放開的跡象。

　　2011年11月，中國鹽業協會發佈了《鹽行業“十二五”發展規劃》，其中將“深化鹽業體制改革，建立新型食鹽管理體系”列為“十二五”期間鹽行業重點任務之一，提出：“積極穩妥推進鹽業體制改革，加快食鹽批發企業內部經營機制轉變，建立現代企業制度，完善法人治理結構，優化人員配置，樹立競爭意識、市場意識，提高市場競爭力，完善食鹽市場監管體系，開展食鹽專營體制下市場化運作，促進食鹽管理向市場化方向發展。”

　　2013年12月，國務院第645號令發佈，將1996年起實施的《食鹽專營辦法》的部分條款予以修改，如第五條第二款改為“食鹽定點生産企業由省、自治區、直轄市人民政府鹽業主管機構審批。”；　第六條改為“省、自治區、直轄市人民政府鹽業主管機構根據食鹽資源狀況和國家核定的食鹽産量，按照合理佈局、保證質量的要求，確定食鹽定點生産企業。”

　　2014年1月，工信部發出《工業和信息化部關於做好下放食鹽定點生産企業審批工作的通告》，明確將食鹽定點生産企業項目審批從工業和信息化部下放至省級人民政府鹽業行政主管部門。

　　2014年4月21日，發改委網站發佈消息，決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》。對此，商艾華的解讀是“表明食鹽批發許可證和食鹽準運證可能也將下發至省級政府。”