國內首部地方性募捐法規出臺 對“詐捐”作出規範

　　備受社會各界廣泛關注的《湖南省募捐條例》（下簡稱《條例》）經湖南省第十一屆人大常委會第十九次會議審議通過，將於2011年5月1日起施行。來自湖南省省人大常委會法制委的消息稱，該條例是國內對募捐活動進行規範的首部地方性法規。

　　1999年6月，全國人大常委會通過《中華人民共和國公益事業捐贈法》，以國家法律的形式來規範社會組織和個人的捐贈行為。2008年4月28日，就在汶川大地震發生前十余天，民政部頒布實施了《救災捐贈管理辦法》，更加詳細地規範了捐贈的法律程序。

　　“該條例不僅可以彌補當前募捐立法的不足，而且可以為國家立法提供實踐經驗。”湖南省民政廳廳長余長明曾公開表態。

　　12月15日，湖南省民政廳辦公室副主任喻建中向《公益時報》記者介紹，該條例共八章四十三條，包括總則、募捐人、募捐行為、募捐財産的管理和使用、鼓勵措施、監督、法律責任、附則八個部分的內容。針對社會普遍關注的募捐主體資格不明確，募捐程序不規範，募捐財産管理不善、使用不透明，“詐捐”等熱點問題，條例一一作出了相應的規範。

　　該條例立法得以通過出臺，意味著今後在湖南省，募捐信息將完全公開，“諾而不捐”的企業、個人或將成被告吃官司。該條例是在國家尚未制定關於募捐活動的專門法律、行政法規的基礎上，結合湖南省實際情況進行的“試水”。新通過的條例旨在通過規範募捐，保護募捐人、受益人的合法權益，達到鼓勵募捐，形成良好的社會慈善氛圍，促進公益慈善事業蓬勃發展的目的。民政部官網上轉發了該條例，並稱：《條例》確定了民政部門在募捐管理中的法律職責及權限，彌補了湖南省當前募捐領域立法的空白，為國家層面的慈善立法提供了“先行先試”的經驗，具有較強的示範效應。

“諾而不捐”

先公之於眾再起訴

　　近年來，社會募捐存在的最突出問題是募捐主體混亂和募捐行為失范，無論是慈善公益組織、社會團體，還是企事業單位、政府部門都在社會上公開募捐。募捐中，沒有嚴格遵循自願原則，募捐款物的管理、使用缺乏透明度，有些募捐活動僅以募捐為名，行營利之實，不時有類似諾而不捐的事例被媒體曝光。

　　在《中華人民共和國公益事業捐贈法》實施的第十一個年頭裏，“捐款秀舊賬”紛紛被媒體和網民一併翻出——1998年洪災，企業承諾捐款達6億元，但到當年年底，兌現到位的捐款僅有一半；2003年，重慶市紅十字會收到當時最大一筆善款，該市太易乳業有限公司承諾捐贈110萬元用於人道主義救助，時隔三年之後，這筆捐款分文未曾到賬，太易已經停産；2008年初的南方雪災中，湖北省民政廳公佈消息，1.06億承諾捐款實際到賬僅7383萬元。而在湖南本地，據報載，湖南省青基會每年向社會募捐的公益資金達到數千萬元，而其曾在一場慈善宴會上遭到了諾爾不捐。承諾捐贈的某企業在就晚會上大發善心承諾捐出2萬餘元，但在會下卻遲遲不肯兌現，後遭媒體曝光，才不得不支付了這筆善款。

　　今後如果湖南再出現這種諾而不捐的情況，根據《條例》第十五條規定，募捐人可以在募捐情況公告書中將其公之於眾，必要時可以向法院起訴。“諾而不捐者的主要目的，是使企業或者個人不花成本就可獲得良好的社會形象，而一旦被公之於眾，這種正面形象就會大打折扣。”湖南省人大法制委工作人員表示，相對於訴諸法律，發佈募捐情況公告書的做法可能更有效，因此在立法過程中特意加上了這一條。

四次公開

旨在打造“透明”募捐箱

　　湖南省民政廳表示，相比較“諾爾不捐”有可能被起訴的規定引發外界關注，該《條例》的真正亮點在於募捐主體的確立。

　　針對募捐主體過多過濫的問題，《條例》作了適當的限制：只有依法成立的紅十字會、慈善會、公募基金會可依法開展與其宗旨相適應的募捐活動，公益性社會團體和公益性非營利的事業單位，為了開展公益活動，需經當地人民政府民政部門許可在範圍內開展募捐；擅自面向社會公眾募捐的，由縣級以上人民政府民政部門責令停止違法行為、限期返還募捐財産，可以處違法募捐財産價值一倍以下的罰款。

　　同時，為了規範募捐活動，該《條例》強調了四次公開制度，即主體公開、募捐方案公開、募捐情況公開和募捐財産使用情況公開。其中，募捐人應當及時公佈該組織的信息，關於募捐情況公開，要求募捐人應在募捐方案確定的募捐期限屆滿之日起三十個工作日內在募捐人網站和當地人民政府民政部門網站發佈募捐情況公告書。而關於募捐財産使用情況，明確要求包括“募捐財産使用情況明細”。

　　“明細的意思，就是要把募捐放到玻璃箱裏操作，接受社會監督，就是要具體到每一筆，比如為某某學校購買一批書，花費多少。”湖南省人大法制委副主任委員、省人大常委會法工委副主任羅俊盛對此表示，關於募捐人信息公開，要求包括“年度工作報告、財務會計報告和審計報告”，而在募捐方案中，則要求公佈“工作成本列支計劃”。這四次公開旨在打造“透明”募捐箱，讓社會清清楚楚地知道誰可以募捐、為什麼募捐、募捐了多少錢、募捐財産是怎麼使用的，給人民群眾一本明白賬。只有信息充分公開才能取得捐贈人和社會公眾的信任。

剩餘募捐財産如何處置？

　　為了保障募捐財産用於公益事業，《條例》對募捐財産的管理和使用進行了詳細規定，募捐組織應依照國家有關規定健全財務會計制度。對募捐所得資金，應設立專門賬戶，專賬管理；對募捐所得物資，應當建立分類登記表冊，並妥善保管。募捐組織應按募捐方案確定的款物使用範圍和時間，及時使用募捐款物。

　　該《條例》還明確提出了募捐工作成本，因募集財産、開展公益活動所産生的工作成本，不得超出國家規定的標準列支；國家沒有規定但確需在募捐財産中列支工作成本，應當控制在已經公佈的募捐方案所確定的工作成本列支計劃之內。

　　而針對公眾關心的問題，如資助目的實現後募捐財産還有剩餘，這筆財産應該怎樣處理等問題，在該《條例》中也有回答：當資助目的已經實現，或者因特殊原因無法實現時，應當將剩餘的募捐財産退回募捐人。募捐人應當在尊重捐贈人意願的基礎上，將剩餘部分繼續用於與募捐目的相同或者相類似的公益事業。

　　湖南省人大法制委工作人員表示，《條例》的這一規定，主要是根據社會上針對重病個人開展募捐後，病人經過治療痊癒或不治而亡，款物未能用完，募捐人和受益人因剩餘款物的歸屬産生糾紛的情況而進行規定的。

15個工作日

答覆捐贈人詢問

　　當下，很多民眾紛紛反映個人捐贈情況不透明，不知道錢用在了哪。該《條例》出臺後，這種信息不對等的狀況將有望得到改觀，捐贈人則可以向其募捐人提出詢問。

　　《條例》中捐贈人有權向募捐人查詢本人捐贈財産使用情況，募捐人應在當場或者在15個工作日內予以答覆，　對於常年性募捐，應于每年1月31日前公告上年度募捐款物使用情況。募捐人還應在其網站和地方政府網站公佈募捐款物使用情況公告書。捐贈人也可以自行或者委託有關單位和個人對其捐贈財産使用情況進行調查。如果存在異議的，可以向有關部門投訴，或者向法院起訴。

　　《條例》規定，禁止私分、挪用、貪污、騙取或以其它方式改變募捐款物的用途。捐款人對捐贈款物有使用用途要求的，應按其要求使用；確需改變用途的，應徵得捐贈人的書面同意。對受贈者而言，其使用募捐款物的情況應受到募捐人的監督評估。受益人如不按照規定使用募捐款物的，募捐人可以終止資助，並要求受益人改正或退還募捐款物。

　　湖南省人大法制委工作人員表示，制定該《條例》的目的，是鼓勵捐贈，保護捐贈人、受益人和募捐人的合法權益，促進公益事業發展。只有規範“募”，才能促進“捐”。

　　而在清華大學公共管理學院副教授，清華NGO研究所副所長賈西津看來，應該用程序來保障善款的使用。包括專業性的獨立審計，社會問責，第三方監督在內，公開透明不應該僅指捐款信息，更包括出口信息，多少錢，買了什麼物資；最後，審計也好、公開也好，發現了問題怎麼辦？就是對責任的追究，原則上的要追究，但沒有流程和負責人，責任仍然是虛的。只有通過可操作化的、公開、透明的機制，才能保障每一份善款都物盡其用。