權威人士透露《黨內監督條例》出臺前前後後

央視國際 (2004年01月04日 11:48)

　　了望消息：據權威人士透露，即將出臺的《黨內監督條例》是黨內監督工作實現根本制度化，發生質的飛躍的重要開端，其制度設計和程序保障的完整、充實前所未有。

　　

就在中央紀律檢查委員會將於１月中旬召開第三次全會前夕的２００３年１２月２３日，中央政治局召開會議研究部署２００４年黨風廉政建設和反腐敗工作，《中國共産黨黨內監督條例（試行）》稿是會上討論的重點之一。

　　新一屆中央領導集體對這部黨內法規的出臺高度重視，十分慎重，中央領導人還將為此發表重要講話。

　　這部黨內法規的出臺曆經了哪些重要階段？哪些重要因素催生了這部法規？為何選擇這個時機出臺？帶著這些問題，《瞭望新聞週刊》記者獨家採訪了中共中央黨校教授葉篤初。

　　已經７０高齡的葉篤初教授從事了４０多年的黨建研究，１９９２年和２００２年兩次參加《黨章》的文字修改和前期準備。作為我國黨規黨法研究的學術&&人，他説，建黨以來一直缺少一部以黨章為指導、並將黨章同各種具體監督規制聯絡起來的帶有基礎性和貫通性的監督大法，以完全保障黨在異常複雜環境下始終保持先進性和純潔性。十六屆三中全會提出建成完善的社會主義市場經濟體制，是我們黨在新世紀新階段作出的具有重大現實意義和深遠歷史意義的決策，是對全黨新的重大考驗，此時推出《黨內監督條例》，可謂"考驗正當時，新規應運生"。

　　一小步走了十幾年

　　《黨內監督條例》的前期醞釀可以追溯到１９８７年，而關於黨員和黨的組織要接受監督的原則精神，則在１９５６年黨的八大和１９８２年黨的十二大通過的《黨章》中，就已經以法規形式提了出來。

　　１９８７年７月２９日，中央紀委下發了《關於對黨員幹部加強黨內紀律監督的若干規定（試行）》。這是"文革"後最早的關於監督的專門文件。後來實際生活證明，以中央紀委的名義發佈，在法規層位及約束力方面略顯不足。

　　１９９０年３月１２日，十三屆六中全會通過了《中共中央關於加強黨同人民群眾聯絡的決定》，正式提出要制定黨內監督條例，作為在特定背景下中央反腐倡廉、為群眾辦實事的重大舉措之一。文件指出，對各級領導機關和領導幹部必須加強監督，"中央紀律檢查委員會要會同中央組織部擬定黨內監督條例"，這是我們黨首次明確提出要制定《黨內監督條例》，而且規格定得很高。

　　１９９０年後的１３年裏，十四大、十五大都一再重申擬定《黨內監督條例》，還曾提出過制定草案或試行法規的設想，並從十四大之後著手起草工作。但是，為了保證法規立法環境的成熟性和法規出臺後的有效性，本著嚴肅負責態度，充分積累經驗，在黨內取得共識和使幹部有所準備，特別是在監督授權及具體運作方面必須做出適當調整，因而需要一個過程，這也是法規産生的普遍規律。因此，這項工作做做停停，幾次出現暫時擱置再做調查和總結的情況。

　　２００２年１１月，黨的十六大報告為加強對權力的制約和監督進一步指明了具體方向，提出建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。重點加強對領導幹部特別是主要領導幹部的監督，加強對人財物管理和使用的監督。強化領導班子內部監督，完善重大事項和重要幹部任免的決定程序。新一屆的中紀委在已有工作的基礎上，將制定《黨內監督條例》列入了重要工作日程，計劃會同有關部門、抽調必要工作人員，在一年左右的時間內完成這項任務。

　　２００３年春，全黨興起學習"三個代表"重要思想的新高潮，這為《黨內監督條例》的誕生增添了強大動力，同時又為貫徹執行《條例》作好了必要的思想教育準備。

　　一般監督活動和監督工作是一回事，而監督制度則又是一回事。後者是更上一層樓，是使前者規範化、制度化，是黨在自我完善方面的實質性的進步。葉篤初説，實際上，監督工作、活動歷來就有，而且有時候做的比較有效，民主空氣比較濃，具體活動如報告工作或者展開批評，收到了很好的效果。但是只有到《黨內監督條例》公佈施行之後，我們才能説監督制度的基本建設宣告完成。

　　葉篤初説，這個條例的制定歷經十幾年，不容易。這也説明，"法與時轉則治，治與世宜則有功。"我們的著眼點在於"有功"，重要的是"與世宜"，絕不是做表面文章，更不準搞形式主義。

　　注意《黨章》的新提法

　　採訪過程中，葉篤初多次提醒記者注意《黨章》第八條，最後一句是，"不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外群眾監督的特殊黨員。"這一條在黨的十二大通過的《黨章》中就已經"記錄在案"。而十六大修改通過的新《黨章》又加重了有關監督的分量。新《黨章》總綱的第２２自然段談及"民主集中制"時，增加了"加強對黨的領導機關和黨員領導幹部的監督，不斷完善黨內監督制度。"

　　還有一句新增加的話，葉篤初認為"加得非常到位"。這就是第八章第四十四條中，增加了"對黨員領導幹部行使權力進行監督"。他説："這句話表明，黨員領導幹部行使權力開始，監督也就開始；權力到達哪，監督就到哪。監督的時間和地點都清楚了。"

　　葉篤初進一步解釋説，《黨內監督條例》與這句話有很大關係。他説他從事幾十年的黨建研究，最興奮的就是看到了這句話。"這是'監督動態化'，監督展開和權力行使相稱、並行，説明我們把監督這個問題搞得相當明白了，抓得比較準、比較透，是我們黨集體智慧非常高明的一筆。"他現在最擔心的反而是，"是不是很多人都明白了這句話的'分量'？"

　　在黨內通過一個好的文件是很不容易的一件事，只要有一部分同志沒有共識或提出了不同意見就難以出臺。葉篤初説，《黨內監督條例》要在成百上千的人中間徵求意見，出臺更加不易。十六大修改《黨章》時加進了這句話，非常有先見之明，這為《條例》的制定奠定了立法基礎，又為執法活動拓展了空間。

　　現在正是人心所向的大好時機，正式推出《黨內監督條例》恰逢其時。葉篤初説，經過了十幾年的積累，《黨內監督條例》的出臺有了比較成熟、紮實的立法和執法環境。同時，新一屆中央領導集體非常堅定地將"執政為民"、"以人為本"的執政理念貫徹到具體工作中去，被公認為肯做實事；眾多新老黨員都希望能夠從此振起黨威；各地從省市領導到基層滿懷工作激情的幹部都希望能抓住重要戰略機遇期，振興本地經濟和社會發展，不願再被腐敗案子牽扯許多精力，普遍呼喚政策保障，希望黨內監督工作大踏步地開展起來。

　　約束"一把手"的需要

　　加速《黨內監督條例》出臺還有緊迫的現實原因。

　　近年來，黨內領導幹部犯罪違紀案件數量增加速度很快，所佔比例越來越大，整治成本也越來越高昂。在中央紀委向黨的十五大、十六大提交的工作報告中，有這樣的數據：１９９２年至２００２年的兩個５年間，全國處分黨員數分別為６６９３００和８４６１５０人，後者比前者增加２６．４％；開除黨籍數分別為１２１５００和１３７７１１人，增加１３．３％；處分縣級領導幹部數分別為２０２９５和２８９９６人，增加４２．９％；處分廳局級領導幹部數分別為１６７３和２４２２人，增加４４．８％；處分省部級領導幹部數分別為７８和９８人，增加２５．６％。

　　尤其是"一把手"犯罪不是個別現象，已具有普遍性；不是一時現象，是較長時間多種因素積累爆發所致，顯然有深刻的社會歷史原因，除了必要的應對之策外，需要較深入地從制度結構上做出縝密設計安排，包括改革和完善黨的紀律檢查體制，發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用。

　　葉篤初説，俗稱的"一把手"，指的是"黨政領導班子主要負責人"或"黨政機關及其職能部門的正職"（通常也包含國有企事業的主要負責人）。"一把手"犯罪增多的原因很多，不妨擇其要者有三：

　　首先，家長制遺風與好人主義盛行，習慣法大於成文法。在現實生活中，一些部門中家長制遺風和好人主義實際上支配著黨內生活，"習非成是"演變為習慣法。家長制遺風有所不同於以前所講的家長制度，還沾染了現代色彩，比如稱呼"一把手"為"老闆"。這種"稱呼"正在不知不覺中改變著我們黨幾十年來形成的同志平等關係。好人主義也不再僅是明哲保身、潔身自好，已經發展為利益交換關係，成了庸俗市儈作風。

　　家長制遺風和好人主義還涉及若干認識誤區：例如，維護"一把手"威信是不是不能進行監督和展開批評？提出某種善意勸諫是拆臺還是補臺？"一把手"大還是黨委會集體大？對黨和人民負責和對"一把手"負責如何統一？

　　其次，已有的成文法存在某些缺陷，有的本來是好法規，但實際的功效沒有用足、用實、用細，"立而不施"、"有法不依"、"虛監"現象比較嚴重。

　　再次，對人的素質要求和養成沒有給予應有的重視。

　　《黨內監督條例》的重點是加強對黨政領導班子和主要負責人的監督。葉篤初説，自從１９９５年發生了陳希同嚴重違紀和王寶森經濟犯罪案件，黨中央及時提出，能不能成功解決黨內監督問題，尤其是對高中級幹部的監督問題，是加強黨的建設需要解決的一個重要問題。１９９７年１２月，江澤民同志專門講了"一把手"問題，説：黨政一把手，既是班子中平等的一員，又在班子中處於關鍵位置，負有特別重大的責任。此後，打招呼、提要求不斷，中央紀委、中組部還先後出臺許多規定，其中許多是"對主要負責人"的規定。

　　從提出"關鍵地位"到這一次明確"監督重點"，這是以胡錦濤為總書記的黨中央富有膽識和智慧的重大決策。為什麼這麼説？因為黨的幹部尤其是高級幹部，是我們黨的寶貴財富，他們當中擔任正職的即"一把手"，擔子重，責任大，一般都是經過黨的長期培養，經歷許多嚴峻考驗。黨從來都是十分倚重和關愛他們，雖然在歷史上並不輕言嚴加管束之類的話語，但也確有痛下決心做出嚴格規定的時候，包括對高級幹部本人及其親屬子女乃至秘書、司機做出嚴格紀律規定。

　　葉篤初説，現在，是不是又到了嚴峻時刻！？把"一把手"明確作為重點監督對象，這是要言出法隨的。言必行，行必果。否則，就會失信於民。在這方面，我們黨絕不能被動，寧可在嚴格監督、嚴肅紀律上讓一些幹部一時不理解、不高興，也不能讓老百姓不滿意、不高興。重點加強對"一把手"監督，其全部含義是關愛和制約兼有，我們必須有這樣的認識。

　　新聞資料：黨內監督條例的法源

　　法源之一，就是《黨章》。１９８７年７月２９日中共中央紀律檢查委員會《關於對黨員幹部加強黨內紀律監督的若干規定（試行）》中載明："黨依靠黨章規範和制約全黨的活動。這種活動又必須在憲法和法律規定的範圍內進行。一切黨規、黨法和國家的法律、法規、法令都是黨內紀律監督的依據。"由此説明，我們黨內的法規沒有淩駕於國家的憲法和法律之上，而是同國家憲法和法律共同構成黨內生活的法規基礎。

　　法源之二，就是實踐證明可行、能夠體現監督精神的黨內具體法規，乃至在科學基礎上形成的傳統、習慣和慣例，這同時也成為以《黨內監督條例》為核心的監督制度體系的依據。

　　《中國共産黨黨內法規制定程序暫行條例》（中共中央１９９０年７月３１日印發）對黨內法規的名稱、適用範圍以及層位有明確的劃分，黨內法規的名稱分別為：黨章、準則、條例、規則、規定、辦法和細則。其中，黨章是根本的，是一級法規；準則是二級法規，概括性比較強，比如《中國共産黨黨員領導幹部廉潔從政若干準則（試行）》、《關於黨內政治生活的若干準則》等；條例、細則等是三級法規，一般規定非常詳細，比如《中國共産黨紀律處分條例》等。但葉篤初説，《黨內監督條例》是概括性很強的基礎性法規，雖然它叫做"條例"，但仍應屬於二級法規，特別是將由中共中央印發，提升了法規層位。

責編：慕泉