《瞭望》：公務接待制度改革的“沉默”

　　公務接待中的吃喝風並非不治之症，只要做到信息公開，打破“自我監督”的思維，加強監管，敢於處罰，便可使問題迎刃而解

　　“要嚴格執行公務接待的有關規定，加大監督檢查力度，包括接受群眾和社會輿論監督。”這是中央對“進一步規範和改革公務接待制度”中的一個新要求。

　　4月27日，《瞭望》新聞週刊記者聯絡上北京市大興區委宣傳部相關負責人，希望就大興區公務接待方面的情況進行採訪。該負責人表示，他可先協調區委辦公室和區政府辦公室再給記者答覆。次日一早，該負責人電話告知記者，“內容太敏感，他們不願意接受採訪。”隨後，本刊記者給北京多個區縣政府打電話，採訪公務接待的要求均被婉拒。

　　自上而下對推進公務接待制度改革，嚴禁用公款大吃大喝的規定越來越細、要求越來越嚴。但事實表明，這些約束力不足的規定，對遏止公務接待中的浪費和腐敗作用並不明顯，比如在“由隱性消費向顯性消費轉變”這一環節就難到位。

　　在多位受訪專家看來，我國在規範公務接待方面，不論是傳統觀念的轉變，還是制度建設的完善，都還要走一段漫長而艱難的路程。

　　公務接待被視為“國家機密”

　　3月30日，國土資源部率先在其官方網站公佈了“2010年部門收支預算”。隨後，財政部、科技部、住房和城鄉建設部也相繼公佈2010年部門收支預算總表和部門2010年財政撥款支出預算表。截至4月11日，共有35家中央部委公佈了部門預算。

　　但從各部委公開的信息來看，並沒有涉及公務接待這樣的“熱點細節”。對於這些部委而言，公務接待顯然還屬於“ 保密範圍”。

　　“目前，公務接待還沒有一個明確的概念。”在剛剛成立的中國行政體制改革研究會上當選為秘書長的國家行政學院教授汪玉凱接受本刊記者採訪時表示，“在一些地方，只要領導批准的接待就是‘公務接待’，只要領導簽字的發票就可報銷。”

　　“上級到下級單位視察，下級到上級單位彙報工作就不少，加上橫向交流過於頻繁，直接造成了公務接待出現過多過濫的現象。”汪玉凱教授説，“只有先對‘公務’的概念及範疇進行明確，才談得上制定嚴格的接待標準，對‘接待’進行規範。”

　　“現在公務接待與以前相比，已經有很大變化。”在汪玉凱教授看來，公務接待，就是黨政機關內部上下級之間、橫向之間，出於工作需要産生的接待，或外地兄弟單位或官員來訪，以及相關的會議、參觀、學習之類産生的接待活動。“公務接待在標準、範圍等方面，還需要更明晰、可操作性的規定。”

　　“黨政機關適度的公務接待，是開展工作的需要。”汪玉凱教授説，“但是公務接待吃喝之風氾濫，就是嚴重的腐敗問題。”

　　“公務接待是個苦差事”，湖南省某縣一家單位負責人向記者訴苦道，“應酬是我工作的主要內容之一，有時一天甚至要接待三四批來客，以至吃飯猶如趕場子。”

　　“目前有些地方的公務接待，不但標準混亂，而且範圍也不明確。”清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任、北京市紀檢監察學會副會長任建明教授對本刊記者説，“全國沒有一個統一標準，基本是各地根據當地財政狀況而定。至於一頓飯花多少錢，主要由接待單位領導即時拍板。”

　　“有些單位的接待對象非常複雜，既有上級視察，也有下級來訪，更多的是兄弟單位之間的橫向聯絡。”任建明教授説，“值得注意的是，現在有些公務接待，已經演變為用公款為對方的消費相互埋單。”

　　“公務接待消費在不同單位之間的差異很大。”北京一位長期在基層工作的幹部認為，“在有些地方，公款吃喝已經成為一種交際手段，有些領導甚至用公家的高規格接待，為個人的升遷作鋪墊。”

　　更糟糕的是，在公務接待的“暗箱”下，有些地方和單位，還以接待、住宿補貼和用餐招待開支等各種藉口，開假發票套取預算內資金，設立“小金庫”，用於請客送禮等等。

　　“預算外資金”是失控源頭

　　“上級動輒就下來檢查，不喜歡吃喝也得陪好，誰也得罪不起。”雲南省某縣一位做局長的朋友對本刊記者感慨道， “現在8小時以外，也耗在公務接待上。”

　　雖然有這樣感受的人不少，但不少人又身不由己地深陷其中，這不得不從現有的財政制度上找原因。

　　“由於各種原因，我國政府預算歸一化管理問題，一直沒有得到解決，以致大量預算外、制度外資金存在，成為公務接待失控的主要原因。”任建明教授指出，“在民主法治健全的國家，政府所有財政收入與支出都是納入一個統一的正式預算的。”

　　“財政預算不公開不透明，加之認識上的偏差錯位以及監督打擊力度不夠等原因，更加劇公務接待的不正之風和腐敗問題。”任建明教授説。

　　“公私不分的接待現象也很普遍，有的去旅遊或辦私事，也列入公務接待範圍。”據任建明教授介紹，在有些經濟發達的地區，接待費用驚人。他舉例説，“南方有一個鎮，經濟狀況比較好，每年接待費用就達上千萬。”

　　“由於預算外資金的支出，其來源是私下運作的灰色‘小金庫’，本身就見不得陽光。”任建明教授認為，“這為財政支出方面的超標、違規包括公務接待方面的超標、違規提供了便利的條件。”

　　“在預算方面，很多地方並沒有把接待費、差旅費、考察費等定額明晰。加之公務接待的主體，本身就是領導幹部和其他公務人員，信息和權力又不對稱，更使公務接待中的問題難於界定和發現。”任建明教授説。

　　在多位受訪專家看來，監督不到位，是公務接待失控的重要原因。“各級人民代表大會作為權力機關，在監督制止公務接待不正之風方面，應當更有所作為。”汪玉凱教授認為，“但實際情況是，人大在這方面基本是缺位的，並沒有建立起必要的監督機制。”

　　汪玉凱教授進一步解釋説，“主要有兩方面的原因。首先，目前相當多的公務接待費用在預算外循環，很難掌握具體數目；其次，在各級政府預算及其執行的權力分配格局中，實際決定權掌握在政府而非人大手中。政府既是預算的編制者，也是預算的執行者，人大難以監督。”

　　本刊記者調查發現，財務管理手段的落後，也為公務接待腐敗提供了便利。特別是電子消費不發達、發票聯網核查等技術手段落後，也為個別人多開、虛開發票及用假發票報銷等違紀違規行為的發生提供了可能。

　　信息公開的民間推動

　　公務接待過多，自然使很多領導幹部沉浸在接待應酬之中，難以集中精力於本職工作，也不利於黨風、政風建設。

　　“公務接待中的種種不正之風，如果任其存在和發展，必將産生很大的危害。”汪玉凱教授説，“首先，助長黨政機關的奢靡、鋪張浪費和盲目攀比之風，推高了行政成本，擠佔了公共資金。其次，給一些人提供了貪腐的機會。再者，惡化幹部群關係，使群眾對政府産生信任危機。”

　　近年來，公務接待失控引起高層高度重視。2006年，中央下發《黨政機關國內公務接待管理規定》，明文要求“ 接待單位應當嚴格按照接待標準提供住宿、用餐、交通等服務，不得超標準接待，不得用公款大吃大喝。”

　　該文件還規定，“接待對象需要安排用餐的，接待單位應當按照當地財政部門規定的伙食標準安排，不得超標準安排用餐，提倡自助餐，一般不安排宴請。”

　　2009年初，中辦、國辦下發了《關於黨政機關厲行節約若干問題的通知》，2009年5月初，中央紀委、監察部、財政部也聯合下發《關於採取有力措施認真貫徹落實厲行節約八項要求的通知》。

　　但本刊記者調查發現，在公務接待消費接受群眾和社會輿論監督方面，顯得緩慢而艱難——

　　2008年11月，遼寧瀋陽市民、律師溫洪祥向瀋陽市政府提出信息公開申請，要求相關部門公開辦公費、招待費、差旅費等財務賬目，他的申請雖然被受理，但同時被告知“政府部門財務信息又極其敏感，(公開)難度極大，這個公開可能不會一蹴而就，結果可能不會太樂觀。”

　　2008年12月30日，河南南陽小夥王清向南陽市181個行政部門提交了7項政府信息公開書面申請，其中主要是“三公”消費問題。讓人錯愕的是，有些單位收到申請後，還將其當成了間諜。

　　儘管如此，多位專家受訪時還是表示樂觀，他們認為只要政府自身的改革措施不斷推進，力度不斷加大，再加上普通百姓、社會組織、新聞媒體的積極介入，就能實現建立公共財政公開制度和現代財政預算制度的目標。

　　打破“自我監督”的思維

　　從本刊記者採訪梳理的對策看，公務接待中的吃喝風並非不治之症，只要做到信息公開，打破“自我監督”的思維，從預算、報銷手續、公示等環節入手，加強監管敢於處罰，便可使問題迎刃而解。

　　“公務接待開支無序增長的問題，絕非某些技術手段就可以解決的。”中國人民大學政治學系張鳴教授接受本刊記者採訪時指出，“應建立政府行為預算硬約束的制度框架，讓人大可以通過預算制約、監督政府開支。”

　　據專家介紹，按國際通行的做法，公務接待消費必須全部納入預算，並且公開接受媒體、公眾的監督，一旦違規，將受嚴厲的處罰。比如芬蘭，上至總理下至普通公務員，一起吃飯的有哪些人，點了什麼菜，花了多少錢，都要在網上公開其清單，每位公民都能看得到、查得清。芬蘭就曾有一位中央銀行高官，在公務接待中不小心上了一道鵝肝，被媒體上網查閱菜單曝光後而下臺。

　　“對於公務接待，政府已經採取了一些措施，比如指定政府定點賓館、實行公務卡消費制度，這些都確實起到一些好的效果。但這遠遠沒有從根本上解決公務接待過多過濫、花費過多的問題。”汪玉凱教授説。

　　“要杜絕公務接待腐敗，可從三方面入手。”汪玉凱教授建議，“首先，應在現在的有效制度基礎上，創新各種管理模式，對政府亂花錢的行為進行有效控制；其次，把預算外收入納入體制內管理，杜絕體制外循環；再有，對一些典型案例，要加大曝光力度，進行嚴肅處理，以起到切實的警示作用。”

　　“黨政公務接待應制定全國統一的接待標準。對每一筆吃喝款項，包括支出的去向、用途，招待的標準，都嚴格按照公務接待的標準進行審核。”中國社會科學院尹韻公研究員對本刊記者説，“公務接待應推行清單制、實名制、公示制，公務接待單應有統一格式，其中內容包括：來客時間、地點、人數、單位、姓名職務，公務活動內容，接待地點、人均標準、接待總額、經手人、陪客、客人簽名、審批人等。一式三聯，報銷單位財務存檔備查。”

　　“可從制度上升到法律層面，像治理貪污受賄一樣治理公務接待腐敗，增加違規成本。”尹韻公研究員認為，“如果公權力受到了剛性制約，公務接待就會走出尷尬的狀態，官員出於違法成本考慮，在公款吃喝時也會有所顧忌，也可大大減少腐敗的可能。”文/《瞭望》新聞週刊記者李松

責編：許桂梅