深圳經過醞釀20年,在全國首推公務員分類管理,行政執法、專業技術類崗位建單獨晉陞渠道,待遇與行政級別脫鉤

　　即便考上也不再具有官的權力,新進公務員全部實行聘用制,聘期一般3年,這還是原來的公務員嗎?

　　此次改革小組成員歐陽堅説,對大量長期壓在副科、正科兩級得不到升遷的基層公務員來説,改革“增加了一種激勵機制”

　　專家分析指出,深圳模式“遲早推廣至全國”。對於根深蒂固的“官本位”意識、對於高燒不退的“考公熱”,此舉將意味什麼?

　　3月19日上午,深圳市體育館人頭攢動,一批年輕人拿著一摞證件接受資格審查,他們報考了深圳市行政執法類聘任制公務員。

　　“這還是不是公務員啊?”暨南大學研究生陳城驚詫地發現,當公務員多了“行政執法類”、“聘任制”這樣的前綴,公務員已經不是原來的公務員了。

　　深圳近日推進公務員分類管理改革,將公務員劃分為綜合管理、行政執法、專業技術三類,後兩類建立獨立的晉陞渠道,待遇與行政級別脫鉤,不再走“官道”。

　　聘任制改革同時推進,對於新招的公務員,將採用聘用制,試用期6個月,聘期一般3年。

　　“考上了公務員原本意味著做官,捧上了鐵飯碗。”陳城説,現在完全不是那麼回事了,即便考上了公務員,也不再具有官的權力,也並不意味著終身衣食無憂。

　　“官本位”意識成改革最大阻力

　　深圳從來不乏改革故事,這一次,深圳成為全國第一個實行公務員分類管理的城市。

　　2.4萬名來自公安、規劃、國土、稅務、城管等10個部門的執法人員,被歸為“行政執法類”公務員,統稱“執法員”。氣象局16名氣象預報、信息網絡人員歸類“專業技術”。兩者之和約佔深圳公務員的七成。

　　他們不走“官道”,每個人的職責都是執行,不具備“官”的決策權力。

　　但他們擁有獨立的晉陞渠道,如“執法員”設7個職級,由高至低為:一級執法員、二級執法員……七級執法員。各職級間無上下級關係,一級執法員也無權領導七級執法員。

　　“官權”掌握在那些帶“長”的人手中,如局長、處長、科長,而他們都屬於綜合管理類公務員。

　　由於職級能不能晉陞全憑個人業績,各層次“執法員”發展機會均等,很多基層執法員對此十分歡迎。

　　中山大學政治與公共管理學院教授陳天祥認為,公務員分類管理的一大好處就是沖淡了官本位。“在大學,只要學問好就受人尊重,中山大學就有很多老師不願做官,有人當了幾年官後就辭職了。同樣的道理,只要執法水平高,能成為高級執法員,同樣值得佩服,沒必要爭著當科長、處長。”

　　也有人有些抵觸。深圳市人力資源和社會保障局公務員處的歐陽堅是此次改革小組的成員之一,他表示以前基層級別低,晉陞空間小,現在基層和機關拉平,各層次公務員機會均等,涉及到利益的重新分配。

　　可是,一些基層公務員對此也持異見。歐陽堅稱,“官道”被堵死,讓一些公務員很失落。“官位就像懸在面前的一個餅,看起來很誘人,但實際上很虛幻,搶到的只是個別人。既便如此,一下子把這個餅拿掉,很多人還是會感到不適應。”

　　根深蒂固的“官本位”意識,是分類改革的最大阻力,有人不停地問:“三級執法員到底是不是處級幹部呢?”

　　分類管理只是一味“安慰劑”?

　　儘管深圳喝了“頭啖湯”,但依然被指過於保守。

　　“深圳將公務員分為三類,這種劃分依然很粗放。”陳天祥認為深圳的步子可以更大一點,將類別劃分得更細一點,否則很難達到分類管理的目的。

　　公務員制度發展之初,政府職能比較簡單,公務員多為通才。隨著政府職能擴張,社會分工越來越細,越來越強調公務員的專業水平。分類管理的主要目的就是加強公務員的專業化建設,提升工作效率。“分得越細,越有利於科學管理。”

　　對此,張成剛頗有感觸:“在公安機關,有的人搞戶籍,有的人搞刑偵,還有的人今天寫材料,明天去執法,如果只是籠統地歸為執法員,不進一步細分,仍難做到科學管理。”

　　“拿同一套標準如何考核不同性質的職位?考核不了,好壞就只能由領導説了算。”陳天祥説,在這種粗放的管理模式下,幹活不積極,搞關係積極,潛規則就是這麼來的。

　　美國上世紀50年代就將公務員分為“一般行政類”和“技藝保管類”,僅前者就分為23個職組,524個職係,18個職等。英國、香港、新加坡等地也分得很細。

　　對此,深圳市人力資源和社會保障局局長王敏坦誠,目前的劃分的確比較粗放,接下來會在三大類中作進一步細分。“改變長期以來形成的‘大一統’的行政文化有個過程,必須考慮平穩過渡,難以一步到位。”

　　而中國人民大學政治學系教授張鳴則擔心,公務員分類管理只是一味“安慰劑”。在發達國家,公務員所得到的好處,基本上都體現在職級高低上。但在中國,一個公務員有沒有官位,含金量大為不同,因為職級帶來的工資提升,比起官位帶來的各種有形無形的好處,“簡直就沒法比,説天壤之別,一點都不過分”。

　　歐陽堅回應説,官位的含金量的確很高,但能當官的只是少數人。深圳人社局發現,很多公務員20多歲時工作很有衝勁,但到了30多歲,一旦發現陞官無望就開始混日子。

　　“基層大量公務員壓在副科、正科這兩級,長期得不到升遷,覺得和機關比很吃虧,非常影響士氣。由於體制的壓制,要讓他們一直保持旺盛的精力不現實。”歐陽堅説,這就是所謂的“天花板現象”,而分類管理則在官位之外增多了一種激勵機制。

　　歷史上,針對國家幹部的分類管理取得了成功。上世紀80年代末,國家幹部隊伍達2900萬人,機關、企業、事業幹部都在裏頭。此時,國企改革已經開始,需要落實用人自主權,國家幹部缺乏分類管理的弊病開始顯現。

　　為此,當時的人事部將國家行政機關的幹部單列出來,專門搞一套管理體系,企事業幹部另搞一套,這為企事業單位的發展釋放了巨大自由。“對國家幹部進行分類管理,與今天公務員分類改革一脈相承。”陳天祥説。

　　“分類管理還是有效的。”歐陽堅認為,一個很明顯的例子是為警力下沉提供了體制保障,“以前公安機關的資源都往機關傾斜,而現在的統計顯示,93%的警察在一線。”

　　聘任制難以激起“鯰魚效應”

　　聘任制,是此次深圳公務員改革的又一亮色,深圳將爭取每年補充約1000名聘任制公務員。

　　與傳統的委任制公務員相比,聘任制公務員的出口大大拓寬,用人機關與聘任制公務員協商一致,就可以解除聘任合同。“公務員這個飯碗是很好,但並非只能由你來端。”歐陽堅説,“以前要開除一個人很難,除非他觸犯了刑律。”

　　深圳在分類管理的同時實行聘任制,以期兩者合力産生更好的激勵效果。

　　深圳從2007年1月開始了公務員聘任制的試點工作,並招聘了兩批共53名聘任制公務員,但聘任制的威力沒有發揮出來。“因為那時聘任制公務員缺乏晉陞通道,又缺乏科學的考評機制,很難做到能進能退。分類管理則解決了這些問題。”

　　另一方面,聘任制也將助力分類管理的推進。“如果説分類管理是確保公務員能上能下,那麼聘任制則是確保能進能出,公務員不求上進,就將被請出隊伍。”深圳人社局公務員管理處處長孟漫表示。

　　雖然聘任制公務員被形容為“瓷飯碗”,但人們依然趨之若鶩。深圳此次聘任制公務員招考,平均每個職位超過115人參與角逐,創歷史新高。

　　很多人期待這些聘任制公務員能激起“鯰魚效應”,激勵委任制公務員的工作熱情。但深圳方面認為“鯰魚效應”可能會有,但沒必要高估。

　　“委任制公務員和聘任制公務員按照不同的機制來管理,是裝在不同魚缸裏的兩種魚,不管你鯰魚如何鬧騰,對裝在另一個魚缸的沙丁魚無法起到激活的作用。”王敏認為,沙丁魚可以透過玻璃缸看到鯰魚的一舉一動,多少會有所觸動。

　　前些年,政府僱員制風行一時,其中就有著名的“深圳模式”。聘任制公務員和政府僱員有何區別?

　　王敏稱他們完全不是一回事,前者公務員的身份並沒變,只是變終身制為合同制。而僱員主要是工勤人員,如司機、雜工等。“招聘僱員主要是為了節省成本,不排除有些單位的僱員幹著公務員的活,但這種局面會逐步理順。”

　　有些考生擔心,聘任制公務員會淪為“二等公民”。對此,王敏表示,當聘任制公務員佔少數時,有這種感覺很正常,但隨著數量的增多,這種感覺就會消失。“對於新進公務員,都將採用聘用制,總有一天,深圳聘任制公務員會成為主流。”

　　“遲早會將分類管理推廣至全國”

　　無論如何,深圳邁出了公務員分類管理的步子。這一步,深圳花了20年,早在1990年,深圳就以香港為標本,進行公務員分類管理研究。

　　孟漫稱,當時深圳就發現分類管理是世界潮流。西方國家常將公務員分為政務官和事務官,政務官負責制定政策,並隨政黨進退而進退；事務官負責執行政策,不與內閣共進退。深圳的行政執法、專業技術類公務員可以算是事務官。

　　但1990年,我國尚未確立公務員制度,分類管理也無從談起。直到2005年,《公務員法》公佈,將分類管理確立為公務員管理的一項基本原則,規定公務員職位類別劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類。

　　分類管理試點工作也同步進行,國家質檢總局在江蘇等五省區的質檢系統推行質量技術監督官和檢驗檢疫官制度。當時的人事部解釋,“兩官”制是行政執法類公務員改革的“試驗田”。另一塊“試驗田”是在專業技術類公務員領域,人事部與公安部決定在全國公安機關刑事科學技術、技術偵查隊伍試行分類管理。

　　如今,國家正在加緊推進公務員分類管理,王敏透露,2008年8月,深圳被確定為全國唯一的公務員分類管理改革地方試點城市,此後國家人力資源和社會保障部多次催促深圳抓緊試點,部裏多名領導多次來深圳指導試點工作。

　　去年九月,黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關於加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》明確提出“深化幹部分類管理改革,完善公務員制度”。歐陽堅分析,將分類管理寫進這麼重要的文件,説明中央看到了其必然性。“從‘大一統’到分類管理,從技術層面講並不難,最難的是觀念的轉變,中央定調來推進,觀念轉變會更快。”

　　“質檢是垂直管理,公安是半軍事化管理,上面控制得都比較緊。現在深圳這樣一般意義上的政府部門也能推進,説明國家有意拓寬分類改革的廣度。”陳天祥認為照此趨勢,國家遲早會將分類管理推廣至全國。

　　深圳的改革消息一經傳出,深圳人社局的電話就響個不停,吉林、成都、山東東營等地紛紛索取改革方案,以供借鑒。不久,佛山也表示將於今年探索實施公務員分類管理。“綜觀《公務員法》,最大的亮點就是分類管理和聘任制,至今五年,到出成果的時候了。”歐陽堅説。

　　王敏希望國家在更多的城市試點,那樣深圳就不會感到勢單力薄,也將有利於分類管理改革更加深入推進。 ●南方日報記者雷輝

責編：許桂梅