行政執法與刑事司法銜接，是檢察機關會同公安機關和有關行政執法機關探索實行的旨在防止以罰代刑、有罪不究，使行政執法與刑事司法形成合力的工作機制。近年來，檢察機關在推動“兩法銜接”方面做了大量卓有成效的工作，受到社會各界的廣泛讚譽。

　　2008年11月下發的《中央政法委員會關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，將“建立和完善刑事司法與行政執法執紀有效銜接機制”(以下簡稱“兩法銜接”)列入司法改革任務。2009年10月，全國人大常委會在審議最高人民檢察院《關於加強瀆職侵權檢察工作促進依法行政和公正司法情況的報告》時，對落實和推進“兩法銜接”工作提出明確要求。

　　一、保障市場經濟秩序，“兩法銜接”勢在必行

　　2000年10月，國務院在全國範圍內開展了一場聲勢浩大的嚴厲打擊制售假冒偽劣商品違法犯罪活動的聯合行動。截至2001年4月底，全國共出動行政執法人員492萬人次，搗毀制假售假窩點4.3萬個，查獲假冒偽劣商品貨值65億元，依法懲處違法犯罪分子5100人。但是，在整頓市場的過程中，一個重要的法律問題開始浮出水面:行政執法機關對查獲的涉嫌犯罪的案件如何向司法機關移送，缺乏明確的法律規定。

　　2001年7月，國務院發佈了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。該規定強調:行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督;公安機關應當接受人民檢察院依法進行的立案監督。

　　2004年3月，高檢院與全國整頓和規範市場經濟秩序領導小組辦公室(以下簡稱“全國整規辦”)、公安部聯合下發《關於加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯絡的意見》。2006年1月，高檢院、全國整規辦、公安部、監察部聯合下發《關於在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，該意見規定:行政執法機關在查辦案件過程中，對符合刑事追訴標準、涉嫌犯罪的案件，應當製作《涉嫌犯罪案件移送書》，及時將案件向同級公安機關移送，並抄送同級人民檢察院。

　　“這兩份文件的出臺，緣于檢察機關在實踐中發現，破壞市場經濟秩序犯罪案件發案數逐年增長，各級行政執法機關的查辦數也相應在增加，但真正進入刑事訴訟程序的卻與之並不相稱，有的地方、有些案件還呈下降的趨勢。”高檢院偵查監督廳相關負責人分析指出造成這一問題的原因諸多:

　　一是受地方保護、部門利益的驅動，行政執法與刑事司法之間存在移送不及時或不移送甚至“以罰代刑”的問題。

　　二是行政執法與刑事司法存在著證據上不銜接問題。刑訴法對證據有嚴格的收集主體規定，行政執法機關作為行政處罰的主體收集的證據能否直接作為刑事司法的證據，缺乏法律依據，刑事司法機關往往不予採信，需重新收集，也在一定程度上影響了案件的移送。

　　三是行政執法與刑事司法機關之間存在著信息不暢的問題，造成刑事司法機關不能隨時隨地給予行政機關有關的法律指導，以致時過境遷，追究刑事犯罪的難度加大。

　　“高檢院高度重視、積極推動‘兩法銜接’工作，並運用這一機制促進依法行政和市場經濟秩序的進一步完善。”這位負責人告訴記者，2002年底，高檢院對河南省洛陽市檢察機關監督行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的情況作了專題調研，並向全國整規辦提出強化“兩法銜接”工作的建議。2003年9月，高檢院在重慶召開“建立兩法銜接工作機制座談會”，邀請國務院有關部委業務部門負責人與全國檢察機關偵查監督部門負責人共商加強“兩法銜接”工作事宜。

　　二、保護知識産權：檢察機關多措並舉杜絕“以罰代刑”

　　為有效解決一些地方存在的對破壞市場經濟秩序犯罪“以罰代刑”的問題，2003年高檢院部署開展了經濟犯罪立案監督專項行動，2004年3月至2005年底又部署開展了打擊制假售假、侵犯知識産權犯罪專項立案監督活動。這兩項活動，促進了“兩法銜接”工作機制的建立和完善。

　　“專項活動解決了一批人民群眾反映強烈的制假售假、侵犯知識産權等涉及民生的問題，對預防和減少破壞市場經濟秩序犯罪起到了積極作用。可以説專項活動是檢察機關推動‘兩法銜接’工作的成功實踐。”該負責人説。

　　據介紹，專項活動期間，檢察機關共走訪行政執法機關16142次，查詢案件52089件，查閱案件卷宗50871件53007卷，分別督促行政執法機關向公安機關移送涉嫌制售假冒偽劣商品、侵犯知識産權犯罪案件1690件2159人和245件289人，監督公安機關立案偵查1282件1622人和462件564人。

　　就專項活動中侵犯知識産權犯罪而言，由於行政執法和刑事司法銜接不暢，很多權利人往往放棄司法救濟，選擇行政處理，而行政執法機關與刑事司法機關各自職能分工不同，容易使進入刑事訴訟程序的侵犯知識産權犯罪案件與實際發生的案件差距較大，大量的侵犯知識産權犯罪停留在“行政處罰”的階段。

　　在2008年底召開的全國檢察長座談會上，曹建明檢察長要求全國各級檢察機關要更加注重對知識産權的司法保護，加大對行政執法機關移送知識産權犯罪案件和司法機關受理知識産權犯罪案件的監督力度，依法懲治、積極預防侵犯知識産權的犯罪，加強對知識産權司法保護的調查研究，積極參加保護知識産權的專項行動，充分發揮司法保護知識産權的主導作用，努力營造有利於自主創新的法制環境。

　　2009年，全國各級檢察機關結合檢察工作實際，充分發揮職能作用，積極推動國家知識産權戰略的實施，依法打擊侵犯知識産權犯罪，努力推進知識産權保護長效機制建設，取得了明顯成效。檢察機關共批准逮捕涉及侵犯知識産權犯罪案件1256件2119人;起訴1535件2695人，均比上年有所增加。

　　此外，全國檢察機關充分發揮法律監督職能，加強對行政執法機關抄送的侵犯知識産權案件《行政處罰決定書》副本的審查工作，對涉嫌犯罪的及時提出移送公安機關的建議，共監督公安機關立案偵查侵犯知識産權犯罪案件22件。注意發現和掌握侵犯知識産權違法犯罪背後的國家工作人員職務犯罪線索，對於涉嫌犯罪的堅決依法查辦，共立案偵查徇私舞弊不移交刑事案件的職務犯罪案件85件119人。

　　“我國地域差異較大，工作環境、狀況等均不相同，高檢院鼓勵地方檢察機關立足實際，積極探索建立打擊知識産權犯罪的長效機制。”這位負責人對記者説。

　　據了解，河南省洛陽市、浙江省義烏市等地檢察院紛紛在保護知識産權方面形成了自己的特色。浙江省義烏市是我國最大的小商品集散地，匯集了16個大類、4202個種類、170萬種商品，商品出口到全球216個國家和地區，知識産權案件成為當地關注的重點。義烏市檢察院檢察長翁躍強介紹，為解決各執法部門協調難的問題，義烏市檢察院&&構建了知識産權執法信息網上共享管理平臺，在信息交流與共享、案件移送、取證標準和案件定性等方面加強協調與溝通，形成保護知識産權合力。如在查處劉水金銷售系列非法佛教音像製品一案中，檢察機關及時派員介入，引導文化廣電新聞出版局和公安機關調查取證，對8名銷售音像製品1500張以上的犯罪嫌疑人進行刑事追究。

　　三、構建“兩法銜接”的橋梁：網上信息共享平臺

　　我國與絕大多數國家的執法機制不同，對破壞市場經濟秩序犯罪一般是由行政執法機關先行查處後移送到公安機關，公安機關立案多少很大程度上取決於行政執法機關移送多少。實踐中，行政執法機關不及時向公安機關移送涉嫌犯罪案件，導致公安機關“無米下鍋”。

　　這位負責人説:“要改變這種狀況，就必須從行政執法機關移送涉嫌犯罪案件這一源頭抓起。檢察機關不能滿足於僅僅監督公安機關立案，而是要督促行政執法機關及時移送涉嫌犯罪的案件，使涉嫌犯罪的案件都能夠順利地進入刑事訴訟程序。”

　　“但是檢察機關、公安機關、行政機關的工作範疇、工作方式各不相同，在查辦經濟犯罪案件中，如何將三部門擰成一股繩?那就得靠制度創新!”該負責人一語中的。

　　近年來，高檢院單獨或與有關部門聯合頒布了多個規範性文件，使檢察機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的監督有所遵循。

　　隨著《關於加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯絡的意見》、《關於在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等文件陸續出臺，各級檢察機關發揮主觀能動性開始探索建立聯席會議制度、個案聯席會議制度、信息通報制度等。

　　從檢察機關的角度而言，這些制度的創設，為監督涉嫌破壞市場經濟秩序案件的移送發揮了積極的作用。但隨著破壞市場經濟秩序案件的增多，監督工作的深入開展，檢察機關感覺到上述工作方法的局限性與被動性。實踐要求必須在刑事監督與行政執法之間架設一個“橋梁”，以及時、有效地反映行政執法機關的相關工作動態。

　　2005年6月，上海市浦東新區檢察院探索開發了全國首個“行政執法與刑事司法信息共享平臺”。在平臺頁面上，共有案件移送、案件查詢、監督管理、執法動態等12個功能模塊。如果行政機關或公安機關不及時處理或超期處理案件，系統還會自動預警提示。2008年底，上海市、區兩級聯網信息共享平臺已經全面建成，全市檢察機關與各行政執法機關聯席會議、案件研討、執法情況通報會等多種工作機制也逐步建立起來。

　　2006年，江蘇省常州市檢察院通過政務網的聯結，把市檢察院和區檢察院的上下二級網絡連接起來，與行政執法機關實現互有互通，並針對不同的機關設置了不同的權限。在常州市兩級檢察院試點的基礎上，江蘇省檢察院開始在全省範圍內推行信息平臺建設，力爭實現信息共享平臺省、市、縣三級聯網運行。

　　2007年，時任高檢院檢察長賈春旺致信吳儀副總理，建議在國務院的帶領下，自下而上地推廣上海等地的做法，在全國全面建立“網上銜接，信息共享”機制。吳儀副總理等領導分別作出了批示，明確表示支持。

　　建立“網上銜接，信息共享”機制是檢察機關推動“兩法銜接”工作的一次破冰式嘗試。該負責人分析説，從實踐看來，它有利於督促行政執法機關依法行政，嚴格執法;有利於上級行政主管機關對下級行政執法工作實施檢查、督促和指導;有利於監察機關、檢察機關及時發現和糾正行政執法機關不及時移送涉嫌犯罪案件的情況，防止以罰代刑;有利於消除執法上的地方和部門保護主義;有利於提高行政執法的透明度，回應國外一些人關於我國“行政執法透明度不高”的指責。

　　四、實現“行政執法與刑事司法無縫銜接”任重道遠

　　“兩法銜接是建設責任政府和服務政府的客觀要求、是建立整頓和規範市場經濟秩序長效機制的迫切需要、是解決整頓和規範市場經濟秩序工作中‘打不疼’、‘打不死’問題的重要手段。近幾年，在相關部門的推動下，‘兩法銜接’取得了較為明顯的成效，但實現‘兩法無縫銜接’這一目標仍任重道遠。”該負責人説。

　　記者了解到，2006年至2007年，檢察機關共受理舉報線索4165件，審查行政執法機關報送的備案材料26829件，查詢案件30955件，查閱案件卷宗42429件，督促行政執法機關移送涉嫌犯罪案件4664件6024人，佔行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件數的89.2%。2008年，督促行政執法機關移送涉嫌犯罪案件3864件，同比上升4%。

　　該負責人介紹説，在已經建立“網上銜接，信息共享”機制的地方，檢察機關監督行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的數量增加非常明顯。2006年，上海市檢察機關通過該機制發現並建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件71件130人，公安機關立案偵查67件125人，人數比2005年分別上升36.7%和89.4%;2007年建議移送涉嫌犯罪案件95件169人，公安機關立案偵查93件167人，人數比2006年分別上升38.8%和33.6%。2007年，江蘇省常州市檢察機關通過“網上銜接，信息共享”機制，建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件135件，比上一年增長72.5%。

　　“儘管‘兩法銜接’工作已經取得很大成績，但當前我國行政執法領域‘有案不移、以罰代刑’的問題仍然存在。究其原因，既有執法力量不足、認識分歧乃至徇私舞弊、貪贓枉法等人為因素，也有證據缺失、作案人員在逃等客觀因素，但體制、機制方面的問題是一個十分重要的原因。”該負責人分析指出，歸結起來目前“兩法銜接”工作存在四大問題:

　　一是行政執法機關主動移送案件意識不強。例如2006年至2008年北京市公安機關受理刑事案件417264件，由行政執法機關移送的案件僅40件。

　　二是檢察機關的監督不到位。這主要是兩個原因導致的，首先，多數地方檢察機關對當地行政執法機關的執法、處理情況不掌握，對於哪些案件應當移送而未移送底數不清、情況不明。其次，“兩法銜接”的法律依據主要是行政法規和高檢院自行下發或與有關部門會簽的規範性文件，剛性不足、操作性差，制約了“兩法銜接”工作的順利開展，也給檢察機關開展監督工作帶來困難。

　　三是行政執法機關接受監督觀念不強。有的以無法律依據為由，抵觸甚至拒絕檢察機關的監督，對檢察機關了解情況、查閱案卷材料設置重重障礙。

　　四是“網上銜接，信息共享”機制還未全面鋪開。建立“網上銜接，信息共享”機制需要各級政府主導，提出明確要求並給予一定財力支持。由於全國整規辦撤銷，目前這項工作缺少&&部門，單靠檢察機關一家推動困難重重。在已經建立“網上銜接，信息共享”機制的地方，如何更好地管理、維護和使用，使效果充分發揮出來，還有待進一步探索、加強。

　　“解決‘兩法銜接’工作困難和問題的關鍵，是在國家層面上儘快建立、健全這一工作機制，使之具有剛性和可操作性。”該負責人告訴記者，日前，高檢院已向“兩法銜接”司法改革任務&&單位國務院法制辦報送了《關於行政執法與刑事司法銜接工作情況及落實相關司法改革任務的建議》，今後將積極發揮協辦單位的作用，協助和督促國務院法制辦確保這一改革任務圓滿如期完成。同時，高檢院將按照全國人大常委會的要求，積極發揮檢察職能，認真做好“兩法銜接”工作，推動建立“網上銜接，信息共享”機制，督促行政執法機關及時移送涉嫌犯罪案件，為促進依法行政、建設社會主義法治國家以及整頓和規範市場經濟秩序作出新的更大的貢獻。

責編：趙德禮