養老用地新規的“堵”與“疏”

　　央視網（記者 閻海東）

　　一方面堵住以養老為名違規用地的狀況繼續蔓延，另一方面為更多的社會資本進入養老設施産業進行政策疏導，這是最近國土資源部下發的《養老服務設施用地指導意見》最核心的目標。

　　《意見》圍繞保障養老服務設施用地供應、規範養老服務設施用地開發利用管理、大力支持養老服務業發展，明確提出了九條意見，其中第三條明確規定，“新建養老機構服務設施用地的，應根據城鄉規劃佈局要求，統籌考慮，分期分階段納入國有建設用地供應計劃。”

　　專家認為，國土資源部日前出臺的養老用地政策，直接對未來的養老地産開發産生利好影響，其中有保有壓的政策引導、公益性和市場化的運作、城鄉養老地産聯動開發等模式，都能振奮相關投資者。

　　事實上，早在去年國務院就發佈了《關於加快發展養老服務業的若干意見》，要求保障養老服務設施用地供應，規範養老服務設施用地開發利用管理。這次國土部出臺的《指導意見》則更為明確地厘清了“養老用地”的適用範圍，有利於對目前涉及養老用地的開發建設所産生的亂象加以清理。

　　養老地産：公益與商業的糾結

　　2013年北京在計劃中首次單列養老設施用地供地計劃100公頃，加大了民生用地供應。與此同時，北京明確規定養老用地的適用範圍和相關優惠政策，其中規定：由政府投資建設的養老機構和社會資本投資建設的非營利性養老機構，今後將由政府部門劃撥土地，不需要繳納土地出讓金；社會資本投資建設的營利性養老機構，應在限定地價、規定配套建設和提出管理要求的基礎上採用“招拍挂”等方式供地。

　　今年4月22日，深圳出讓了兩處養老用地，其中位於寶安中心區的A001-0198號宗地以4億元價格由前海人壽保險股份有限公司競得，位於龍華新區民治街道的A805-0052號宗地以2.8億元由深圳市融通信投資有限公司競得。這一過高的成交價格，使業內人士倍感壓力，擔心其對營業造成影響。

　　我國逐步進入老齡化社會，養老成為政府和社會公眾高度關注的問題。巨大的社會需求使養老産業火熱發展，養老機構的投資建設也加速升溫。

　　養老用地試點“招拍挂”最初是由民政部&&的，國土部並沒有相關政策。目前，養老用地一方面遇到土地指標不夠用的問題，另一方面則是相關政策尚未明晰。政策不明使各種“養老用地”亂象也隨之出現。

　　據了解，近兩年涉足養老機構投建的企業，有相當一部分是從房地産開發商轉型的，常以“養老産業規劃”來達到圈地的目的，這種現象在許多二三線城市較為常見。但企業實際到手的合規土地面積並不大，很多養老地産項目裏面有集體建設用地，以期“轉正”。

　　“招拍挂”、協議轉讓、劃撥和佔用集體用地等供地方式往往夾雜不清，雖然開發商的名義是養老用地，但産權難以清晰，土地用途難免出現混亂。有業內人士表示，土地性質會對養老地産的業態結構和經營方式産生決定性影響。

　　國土部最新的《意見》明確界定了養老服務設施用地範圍：專門為老年人提供生活照料、康復護理、託管等服務的房屋和場地設施佔用土地，才可確定為養老服務設施用地。老年酒店、賓館、會所、商場、俱樂部等商業性設施佔用土地，不屬於此範圍。養老服務設施用地使用權可整體轉讓和轉租，不得分割轉讓和轉租；不得改變規劃確定的土地用途，否則依法收回建設用地使用權；養老服務設施用地內建設的居住用房，可參照公共租賃住房，套型限定在40平方米以內；向符合養老申請條件的老年人出租老年公寓、宿舍等，期限一次最長不能超過5年。

　　專家認為，這一界定，將規範那些本意想規避繳納土地出讓金及限購政策影響的開發商的行為，而符合規定的，將會享受到相關優惠政策。

　　如何“以地養老”？

　　按照“十二五”規劃綱要提出的目標，我國平均每千名老人擁有的床位數要達到30張。有業內人士預估，到2015年全國養老床位總數將達660多萬張，目前尚有280多萬張缺口。按照每張床位需用面積30平方米計算，約需8400萬平方米的建築面積。

　　養老服務如何進一步調動社會資源的積極性？國土資源部土地利用管理司司長廖永林表示，政策支持是一個可以改進的空間。國土部新出臺的意見指出：養老服務設施用地應當納入國有建設用地供應計劃。新建養老服務機構項目用地涉及新增建設用地，符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的，應當在土地利用年度計劃指標中優先予以安排。同時明確，規劃為醫衛慈善用地的土地，方可佈局養老服務設施用地，其他用地中只能配套建設養老服務設施用房，並分攤相應的土地面積。

　　在供地方式具體支持上，《意見》明確表示，養老主管部門認定的非營利性養老服務機構，其養老服務設施用地可採取劃撥供地。營利性養老服務設施用地應當以租賃、出讓等有償方式供應，出讓年限最高不超過50年，原則上以租賃方式為主。

　　專家認為，土地制度的創新可以消除社會資本進入養老地産的相關顧慮，也能使養老企業的財務結構和現金流安排得到優化。目前嘗試鼓勵以租賃的方式來獲取養老服務設施用地，是對養老用地市場化運作下的融資創新，這能直接降低土地成本。

　　該意見的另一個亮點，是鼓勵地方盤活存量用地用於養老服務設施建設。意見規定企事業單位、個人對城鎮現有空閒廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，興辦養老服務機構，經規劃批准臨時改變建築使用功能、從事非營利性養老服務且連續經營一年以上的，五年內可不徵收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質也可暫不作變更。在一定的基礎上，免收土地年租金或土地收益差價，將降低此類投資者的成本。社會力量參與養老地産開發，利好未來社區養老模式的成熟。

　　根據目前新型城鎮化和農村集體建設用地入市的基本要求，結合養老産業本身的特點，城鄉結合部自然環境相對優良，符合郊區養老的需求，具有土地供應充分和成本低廉等方面的優勢。此次出臺的《意見》便明確表示，農村集體經濟組織可依法使用本集體所有土地，為集體內部成員興辦非營利性養老服務設施。民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構可依法使用農民集體所有的土地。專家認為，如果能夠將此類地段的土地市場放鬆，將大大降低土地使用成本。

　　亞太城市研究會房地産分會會長陳寶存認為，在養老服務設施需求量較大的一二線城市，土地資源通常非常緊張，而可供這類機構專門使用的、周邊配套較成熟的土地項目更是十分有限，現在各地都在逐步推動農村集體建設用地的高效利用，如果能將其納入養老機構供地範圍中，對緩解這類機構無地可拿的情況將起到非常積極的作用。