央視網（記者 史江鑫）博鰲論壇上關於“人的城鎮化”的議題引起國內外各大專家、學者、企業家的討論，普遍的擔心是，在城鎮化的推進過程中是否會出現新一輪的“圈地運動”、“造城運動”。對此，國務院發展研究中心副主任韓俊4月10在北京某經濟論壇上向記者透露，國家層面正在推進新型城鎮化評價考核體系的出臺，“中央已經反復強調，新型城鎮化決不能搞‘造城運動’，必須以産業、就業為支撐，推進高效、包容、可持續的新型城鎮化。”

　　韓俊指出，推進新型城鎮化，一定要實現産業發展、就業吸納和人口集聚相統一；城市發展與資源利用和城市環境承載能力相統一；農村人口向城市集中與城市空間佈局優化和城鄉的協調發展。

　　韓俊還表示，由於當前國內對農村集體建設用地流轉和入市的認識尚存很大分歧，近期，國家將繼續選擇有代表性的地區，開展改革試驗，為國家層面完善法律和制度積累經驗。

　　難題：城鎮化經濟效率低下

　　諾貝爾經濟學獎得主、美國哥倫比亞大學經濟學教授斯蒂格利茨曾説，21世紀對世界影響最大的有兩大事件，一件是美國高科技産業的發展，另一件就是中國的城鎮化。

　　改革開放以來，伴隨著工業化進程，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。從1978年到2013年，我國城鎮常住人口從1.7億增加到了7.3億，城鎮化率從17.9%提升到了53.7%。預計2020年，將達到60%左右，2030年將達到66%左右。

　　如果我國城鎮化目標、方向不變，將釋放巨大的內需潛力，提高勞動生産率和破解城鄉二元結構。但當前一些地方出現了急於求成的問題，片面追求城鎮化率，造成土地城鎮化高於人口城鎮化，土地流轉“非糧化”“非農化”傾向，甚至威脅糧食安全等狀況。

　　此外，當前的城鎮化在增進經濟效率方面的作用也沒有充分發揮，無論是城市的集聚效應還是城市資源利用與配置效率等都不夠強。

　　2010年初，中國國際金融公司曾發佈了一份中國建設用地供給潛力的分析報告。按照這份報告列出的數據，日本城市用地中，76%是居住用地，紐約居住用地佔建設用地比重為42.2%，首爾為62.5%，倫敦為46.7%。而在我國的城市中，這個指標僅為30%。可見，我國城市居住用地至少有幾倍的擴張空間。

　　去年我國全國國有建設用地供應共73萬公頃，其中基礎建設為31.7萬公頃，工礦業為21萬公頃，房地産是20.3萬公頃。

　　對此，韓俊認為，我國當前城市土地利用結構不合理，工業用地佔比重太高，居住用地比重太低。“我國城市的空間形態普遍呈現以主城區為主、‘攤大餅’式向外蔓延發展；城市內部鋪張浪費和過度密集並存，老城區過度擁擠，新城區貪大求洋；城市交通擁擠從特大城市向一般城市迅速蔓延，‘城市病’逐步加重。”

　　與此同時，從城市容積率這個指標看，我國一線城市的容積率普遍偏低：北京住宅用地容積率限制在2.8以下，上海為2.5以下，香港高達10，紐約則高達12。容積率是單位面積的土地上允許提供的建築量，高容積率就意味著一塊土地上能提供的居住、辦公、生産空間越多，反之則越少。“如果與首爾人口密度相當，廣州還可以在現在的土地上多容納420萬人口，深圳可以多容納53萬。”韓俊説。

　　思路：土地的高效利用

　　當前，支撐城鎮化加速發展的資源利用方式已難以為繼。據國務院2011年公佈的數據顯示，我國有69個資源枯竭型城市，佔118個資源型城市的58.5%；400多個缺水城市，佔661個城市的三分之二以上；500個大型城市中，只有不到1%的城市達到世界衛生組織空氣質量標準。資源的粗放利用及其導致的環境退化是城鎮化面臨的重大挑戰。

　　2011年國家發改委主任張平在向全國人大常委會作報告時也披露，我國單位國內生産總值消耗是世界平均水平的2.2倍，是發達國家的3-4倍。城市人均建設用地130多平方米，高於發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平。

　　韓俊指出，城鎮化過程中，土地問題尤其應解決好兩大問題：第一，如何使土地資源利用更加高效。現在土地利用太粗放，存量土地開發利用空間非常大，在一線城市要壓縮工業用地規模。第二，如何保證土地增值收益更加公平分配。

　　隱憂：土地流轉致“非糧化”“非農化”現象

　　隨著政策對土地流轉的進一步支持，工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地，土地在向規模化種植邁進的過程中，也出現了土地“非糧化”、“非農化”加劇的情況。今年初，農業部發佈一份報告顯示，截至2012年12月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到2.7億畝，其中流入工商企業的耕地面積為2800萬畝，一些地區工商企業租地種糧食的只有6%。

　　韓俊提出，應加快建立工商企業租賃農戶承包耕地的準入和監管制度。“防止農村土地過度集中在少數大公司手中，擠壓農民就業空間。要允許農民以多種形式流轉承包土地經營權，培育專業大戶、家庭農場、農民合作社等多種形式適度規模經營主體。同時要解決好土地增值收益更加公平的分配問題。”

　　在農村宅基地流轉問題上，韓俊表示，目前完全放開還不成熟，應堅持實行宅基地集體所有和“一戶一宅”的前提下，有條件、有範圍地放開農戶宅基地流轉。“如果不設相應的限制條件，放開宅基地市場，將導致大量宅基地的使用權被財力雄厚的少部分城鎮居民獲得，極可能助長土地投機，農民集體其他成員的用地空間勢必會受到擠壓。”

　　如何才能真正盤活農民的土地財産，促進這些資源的有效流動，融資問題就顯得尤為重要。對於承包地經營權、宅基地使用權、林權“三權”的融資難題，韓俊認為，一方面，政府投入資金建立融資擔保公司，為農村“兩權”抵押融資提供擔保服務。同時，還應加快構建農地抵押需要的一系列外部條件，如組建農村土地和房屋評估仲介機構。

　　土地城鎮化or人口城鎮化？

　　據統計，2000-2011年間，我國城鎮建成區面積增長76.4%，遠高於城鎮人口50.5%的增長速度。過去十年我國城市人口的密度下降幅度則超過了25%。讓人口和城鎮面積相協調，加快流動人口城鎮化率的速度已是社會共識。

　　新型城鎮化勢必帶來新一輪的土地開發熱潮，而長期以來因收入高、見效快，地方政府在城鎮建設中對“土地財政”的依賴程度非常高。據國務院發展研究中心披露，2000-2013年間，政府土地出讓收入從596億元增加到4.2萬億，年均增長38.7%，土地出讓收入佔地方財政收入的比重從2000年的9.3%提高到2013年的60.9%。同時，13年間城市建成區面積擴大了1倍多，政府出讓收益高達20萬億。

　　對比來看，1997-2009年間，香港賣地共收入為1626億元，佔同期財政收入的4.92%；2009年政府財政收入為3184億港元，其中，賣地收入為144.7億港元，佔比4.45%。顯然，當前的土地財政是極不合理、不可持續的。

　　“2013年土地出讓金增長速度超出我們的估計。北京土地出讓金1800億，同比增長2 .77倍。上海土地出讓金2038億。土地的高溢價是房價上漲的重要推手，不改革土地出讓金的方式，無論是用經濟手段，還是政策手段來調控，都是按下葫蘆起來瓢，房價會越來越高。”韓俊指出，新型城鎮化的核心就是人的城鎮化，人的城鎮化就是要讓進城的農民真正成為新市民，這其中最主要的就是要解決農民工的養老保障問題。戶籍制度變革是農民進城的關鍵，否則城鎮化將演化為一個偽命題。

　　據國家發展和改革委員會披露，我國7.3億城鎮人口中有2.34億農民工及其家屬，不到4個城鎮常住人口中，就有一個是流動人口。

　　城鎮基本公共服務和社會保障沒有普遍、均等地惠及農民工階層，農民工在城鎮“就業不穩、家庭不全、居住不定、服務不均。”

　　韓俊認為，農民工參加城鎮社會保險的支付成本相對較高。一直以來各地農民工參保率一直偏低。“據我們調研，在武漢，承擔農民工各項社會保險、企業繳費約佔工資總額的31%（養老20%、醫療8%、事業0.5%、計劃生育0.7%、工商0.5-2%）個人達到10%（養老8%、醫療2%）。一個農民工要交足各項保險，企業要支出516元/月，個人要支付165.71元/月。調查的部分企業表明，製造業的工資成本佔10-15%左右，服務業佔30-35%，如果繳齊農民工社保，企業成本將增加1.8-6%左右。”

　　韓俊稱，從制度與政策層面看，農民工社會保險總費率居高不下，存在門檻高、單位和個人尤其是低收入的農民工難以負擔等突出問題。從實施層面看，眾多企業出於成本考慮，多方規避法律規定，少報繳費基數和參保人數，甚至拒不為農民工參保。

　　實施差別化落戶政策

　　如何加快戶籍制度改革，解決農業轉移人口在城鎮落戶的問題呢？韓俊表示，大中城市可設置參加城鎮社會保險年限的要求，但最高年限不得超過5年。特大城市可採取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規模和節奏。

　　“我們最近在20多個城市開展的調查表明，新生代農民工沒有從事過農業生産的比例高達84.5%，‘亦工亦農’正在成為歷史；八成農民工即便不放開戶口也將長期留在城鎮，外出農民工願意回農村定居的僅佔8.9%；農民工對定居城鎮的選擇是多元的，願意在地級以上大中城市定居的農民工佔53.2%，願意在縣城或小城鎮定居的農民工佔38%；農民工進城定居的選擇，與就業路徑高度一致。”

　　韓俊指出，農民工市民化的內涵其實是以農民工整體融入城市公共服務體系為核心，要推動農民工“個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會。”

　　韓俊還指出，農民工的市民權利不能以土地權利換取。土地不是國家無償給農民的一項福利，不能把“雙放棄”作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地。農民工現階段落戶城鎮，是否放棄承包耕地、草地、林地和宅基地，必須完全尊重農民個人意願，不得強制或變相強制收回。

　　資金難題

　　最近一系列研究顯示，到2020年我國的城鎮化融資需求在20萬億-50萬億元之間。國務院發展研究中心給出的數據是21.84萬億元（基於市民化人均成本測算）和27.15萬億（基於投資需求測算）。

　　按照現行的辦法，城鎮化的龐大投資需求難以滿足。因為地方融資平颱風險偏大，融資能力難以擴大；市政債發行尚存在法律等方面的限制，約束機制也沒有建立起來；在現行體制下民間資金很難進入基礎設施投資領域。

　　韓俊建議，建立各級政府公共服務成本合理分擔機制。推進財稅體制和投融資體制改革，解決城鎮化的資金保障問題。同時，還要加強對地方融資平臺的風險管控，使銀行資金在有效控制風險前提下支持城鎮化建設。進一步開放投資領域，允許民間資本參與受限制産業的投資，在醫療、保健、教育、金融等領域，放鬆管制，讓民營企業在市場上平等競爭。對於一些具有自然壟斷性質的行業，如城市供水、供氣、垃圾處理、污水處理等公用事業，以特許經營的方式引入民間資本。