央視網（記者 史江鑫）近期，我國推進城鎮化建設的動作明顯加快，繼2013年年底中共中央召開改革開放後首個城鎮化工作會議之後，本月首個國家新型城鎮化規劃出臺，近日，推進我國城鎮化可持續發展的高層建議報告也在京發佈。

　　25日，國務院發展研究中心和世界銀行在北京聯合發佈了題為《中國：推進高效、包容、可持續的城鎮化》的最新報告，該報告建議，通過改革徵地制度遏制城市空間過快蔓延，通過建立居住證制度逐步向外來人口提供均等的基本公共服務，開闢包括不動産稅在內的穩定財政收入來源，允許地方政府在中央嚴格限定的框架內直接舉債。

　　報告指出，近年來中國城鎮化水平雖然有很大的提高，但壓力也日漸凸顯，粗放的土地使用導致了低效的城市蔓延甚至空城的出現，污染威脅著人民的健康，耕地和水資源變得日益稀缺。到2030年，中國的城市人口預計將達到約10億人，城鎮化率將接近70%。因此，中國城鎮化建設需要以市場為基礎配置土地、勞動力和資本。

　　首部城鎮化規劃出臺

　　目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，這也意味著城鎮常住人口中有2億多人沒有非農人口戶籍，與戶籍非農人口在教育、醫療、社會保障等社會均等化方面存在差距。

　　3月16日，國務院發佈的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中，首次給予了城鎮化質量和水平的約束性指標，要求到2020年，城市常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右；規劃還從基本公共服務、基礎設施、資源環境三個方面設定了16個分指標。如，要求農民工隨遷子女接受義務教育的比重達到99%，百萬以上人口城市公共交通佔機動化出行的比例達60%等。

　　要達到這個目標，政府將會放鬆對於戶籍登記的限制以及現有的戶口制度限制農村地區與城市地區之間的遷移的問題。

　　規劃提出，要實施差別化落戶政策，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬~100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬~300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬~500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。

　　而當前的現狀是，農村人口大多直接向一二線城市流動，同時，三四線城市人口也在向一二線城市轉移，導致三四線城市一直髮展比較慢。正因如此，2012年以來，一二線城市的房價猛漲，三四線城市卻出現了過剩的現象，空城、鬼城頻出。

　　清華大學中國與世界經濟研究中心研究員袁鋼明近期在該校主辦的中國與世界經濟論壇上在談到中國城鎮化建設的問題時也直指“走歪了”，他指出，城鎮化的核心是讓農業轉移人口市民化，大量農民進城和市民一樣獲得收入增長、消費增長的機會，但當下城鎮化建設在各地卻正在變成一場投資土地、房地産化的運動，“這種盲目投資，將會把中國經濟推向結構失衡、經濟下滑的局面。”

　　歷時三年，各方期盼已久的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》作為中國城鎮化發展的一部頂層綱領性文件，不僅明確了未來中國新型城鎮化的任務、目標，也給出了城鎮化路徑。

　　規劃最大的亮點是推進以人為核心的城鎮化。規劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業創業服務體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫療衛生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，並要求創新體制機制，建立健全農業轉移人口市民化推進機制。

　　城鎮化是我國保持經濟持續健康發展的強大引擎，財政部部長樓繼偉指出，必須堅持以人為核心的城鎮化，以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力。要求加快財稅體制和投融資機制改革，推廣運用政府與社會資本合作模式，建立多元、可持續的城鎮化建設資金保障機制。

　　但對地方政府來説，戶籍改革、農民工市民化是需要掏錢的，這就涉及到利益的改革問題。因此地方政府往往更願意在城鎮建設方面著力，在推進人的城鎮化方面進展甚微。

　　如何構建一個有效的機制？

　　2013年1月，世界銀行與我國政府就城鎮化開啟了相關研究，15個月後，國務院發展研究中心和世界銀行聯合發佈了《中國：推進高效、包容、可持續的城鎮化》的報告。

　　該報告針對土地管理制度、戶籍制度、城市融資、城市規劃和設計、環境、地方政府治理六大領域提出了建議。

　　針對土地管理制度，報告指出，由於城市擴張主要依靠徵用農村土地，目前耕地面積已下降到接近1.2億公頃，逼近保障糧食安全的“紅線”。

　　報告建議，提高土地利用效率需要強化農民的産權，提高徵地補償標準，建立將農村集體建設用地轉化為城市用地的新機制，由市場價格來引導城市土地配置。地方政府徵收農村土地用於公共用途，必須由法律規範。報告還建議對工業用地採用基於市場的定價，將比重過高的工業用地轉化為商業和住宅用地，這樣可以鼓勵服務業發展，降低住房成本，為較小的城市提供更加堅實的經濟基礎。

　　針對戶籍制度，報告指出，推進基本公共服務均等化，促進具備技能的勞動者自由流動。人口管理服務體制要由現行的戶籍制度向居住證制度轉變，消除勞動力從農村向城市流動以及在城市之間流動的障礙，提高勞動者工資水平。

　　針對“錢從哪來”這一關鍵問題，報告建議，改革財政體制，通過設置不動産稅和提高城市服務價格，擴大地方財政收入基礎。報告認為，在中央政府建立的明確框架之內，應允許地方政府直接舉債。

　　針對城市規劃和設計，報告建議，以市場為基礎給工業用地定價，鼓勵土地密集型工業企業向二三線城市轉移。在城市內部，制訂靈活的分區規劃，促進更小地塊、更加混合的土地使用，實現更密集和更高效的開發。以交通基礎設施加強主城區與外圍地區的連接，加強城市之間的協調，有效治理交通擁堵和環境污染。

　　針對環境壓力，報告建議，應更多地採用市場化的工具，如碳、空氣和水污染以及能源使用的稅收和交易制度，來實現環保目標。

　　針對地方政府治理，報告建議調整地方官員的績效評估體系，通過引入中期財政支出框架和公開含地方政府資産負債表在內的完整賬目，改善地方政府的財務管理。

　　對此，財政部副部長史耀斌表示，在我國全面深化改革的進程中，將借鑒國外有益經驗。

　　國務院發展研究中心主任李偉稱，管理好城鎮化，是中國邁向現代化高收入社會的重要基礎。管理好城鎮化，根本在於釋放城市在提升效率和推動創新方面的潛能，關鍵在於實現城市社會的良好治理，難點在於保護城市生態、治理城市污染，必須建立推動城鎮化高效、包容、可持續發展的體制機制。