央視網（記者閻海東 報道）

　　城市化的核心命題，就是把農民變成市民。而把農民變成市民，絕不是簡單地取消其農業戶籍，而是要讓農民在職業、生活方式、生活空間等方面都與市民身份相匹配。

　　近年來，中國的城市化，通常被稱作“城鎮化”，一字之差反映出了中國在城市化方面有著與自身實際境況相適應的思路。“城鎮化”一詞最早出現于1991年，學者型官員辜勝阻在其論文《非農化與城鎮化研究》中使用並拓展了“城鎮化”的概念，這一概念很快得到眾多研究者的響應。

　　中共第十五屆三中全會通過的《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定》正式採用了“城鎮化”一詞。作為一種中國特色的表述，“城鎮化”的核心是實現“以城帶鎮”的發展模式，這一模式在今年被進一步延伸為城鄉一體化。在2013年開啟的新一輪城鎮化規劃中，城市群被認為是未來城鎮化發展的主體形態。

　　城鎮化掃描

　　過去三十多年持續發生的農民工進城，可能是史上最大規模的人口轉移。國家統計局數據顯示，2012年全國農民工總量達到26261萬人。與計劃經濟時代被工廠招工的人群不同，在嚴格的戶籍限制下，改革開放以來農民工，僅僅是作為“生産力”而在城市謀生，無法獲得與市民同等待遇。

　　長期以來的城鄉二元對立，中國城市和鄉村在生活質量上的巨大差距，使得進入城市生活成為農民的普遍夢想。隨著城市經濟社會發展的需求和人口管理的逐步鬆動，進城務工成為當代社會最大的景觀。但有一個障礙始終橫亙在城鄉之間，這個障礙便是戶籍，和附著在戶籍背後的社會福利。

　　三十多年來，在整體現代化的帶動下，中國城鎮化進程取得巨大成就。數據顯示，1978年中國的城鎮化率是17.9%，2012年達到52.6%。這意味著，過去三十多年來中國的城鎮化率提高了34.7個百分點，平均每年達到1個百分點以上。但實際上，這個巨大的數字背後，有著龐大的人口被“偽城市化”，他們雖然付出了勞動，卻並未獲得城市真正的接納，據報道，截至2011年數據，僅有8%的農民工有失業保險。

　　這種偽城市化的存在，製造了巨大的制度性不平等，在使得現有城市化成果難以鞏固的同時，也催生和堆積了大量的社會問題。換句話説，如果基於城鄉差異的制度性歧視長期存在，如果城市實際上拒絕為這些長期在此工作生活的從業者提供包括子女教育和醫療養老等社會保障在內的同等市民待遇，中國的城市化，就是負債前行。然而，面對巨大的人口轉移和長期以來的消極應對，要在短期內消化這些問題，其艱難可想而知。

　　大城市“擠出效應”凸顯

　　無論是農民還是其他身份的從業人員，選擇某個城市工作生活，都是在整體權衡下做出的選擇。在考慮到自己擇業能力的前提下，從業者自然而然會選擇回報更為豐厚、生活更加優越的城市，在相對更加優質的公共資源背景下，同樣的工作付出，得到的回報卻不一樣。這正是北京、上海、廣州、深圳等一線城市人口膨脹的主要原因。數據顯示，在北京等一線城市，跟隨農民工入城的流動兒童人數已遠遠超過本地戶籍兒童。

　　數據顯示，截至2013年9月份，北京常住人口數量已經突破2000萬。上海市國民經濟與社會發展公報顯示，上海2013年人口達到2380.43萬。第六次全國人口普查結果顯示，廣州市人口達1300多萬，深圳市2013年常住人口也達到1300多萬。人口高度密集、生活資源緊張、交通擁堵、環境污染、生態破壞等大城市病，也因此而發。在巨大的人口壓力下，一線甚至二線城市的生活質量正在變得越來越不盡如人意。

　　一線城市吸引的不僅是高學歷人才，也有大量的農業人口。近年來，在高房價、高房租及高生活成本壓力下，一線城市的擠出效應明顯增加。一項調查顯示，在上海、北京等一線城市需9000元左右月薪才能不感到惶恐，“逃離北上廣”正在成為選擇。而這種發生在一線城市的“擠出效應”，或許會給二三線城市發展帶來人才機遇，也給二三線房地産市場帶來機遇。

　　以北京為例，近年來因為高房價的擠出效應而受益的周邊地産，不僅有燕郊、香河等地，更有武清、涿州、懷來、承德、張家口、固安、廊坊、秦皇島等地區的環首都經濟圈項目。報道稱，2013年燕郊部分樓盤房價已經達到15000元每平米，而這些項目的目標客戶群正是北京“剛需族”。類似的情況不僅發生在北上廣深，近幾年，杭州、南京、武漢、成都等城市，都發生了擠出效應，周邊小城市地産火爆。

　　新“候鳥式生存”

　　然而一個蹊蹺的事實卻不容忽視。據北京市社科院數據，北京目前每年新增常住人口達50.7萬，上海每年新增人口數量甚至超過北京，達60-70萬。也就是説，在“逃離北上廣”的無奈下，強大的擠出效應並未真正減少人口涌入的熱情，其中相當一部分，是逃離北上廣又返回的人口。城市與入城者之間的博弈，依然在持續進行。

　　“逃離北上廣”又返回的現象並不難理解。許多返回二三線城市的人群雖然能夠承受相對較低的房價，但他們買了房子之後，卻發現僅有房子是不夠的。

　　由於長期以來的資源分佈失衡和區域發展不平衡，導致許多中小城市缺乏適合中青年人群的發展機會。在政府“看得見的手”的指揮下，大量投資過度集中于大城市，一線城市“通吃”資源優勢，對全國就業人群産生強大的吸附效力。

　　大城市謀生、小城市買房，這是繼早期農民工式的“人戶分離”之後發生的新一輪“人房分離”現象。調查顯示，大部分三線城市房屋空置率居高，正是由於購房者往往被迫繼續外出就業。以安徽定遠為例，該縣由於處在高鐵沿線，使得城鎮面貌和消費形態發生劇烈變化，不但大中城市常見的消費內容變得常見，在相比以往出行更加高效便捷的情況下，高達百分之七八十的青壯年勞動力都外出打工，而當地由於收入偏低，企業招工困難。類似的事情同樣發生在武漢這樣的大城市周圍，雖然離武漢只有一個多小時車程，但周邊的黃岡、鄂州等城市，大量已購房屋空置，中青年房主均在外地打工，這樣的情況在西安、蘭州周邊小城市也並不少見。

　　有分析認為，目前逃離北上廣的，相當一部分可能恰好是精英人才，對中小城市的發展有一定的人才支持作用。然而如何有效接納這些人才，需要政府在制度安排上有所作為，如果連高技術人才都無法吸引，中小城市的産業支撐就無法實現，在新一輪經濟結構調整的背景下，産業轉移也無法有效完成。

　　專家指出，相比大城市而言，小城市或城鎮面臨的體制問題，可能更嚴重。一些在北上廣謀生的人，在解釋“為何難也要留下”時坦言，相比一線大城市，體制性、結構性的缺陷其實到處都有，內地小城市和農村由於開放程度較差，體制問題只會比大城市更多、更難解決。這種爹不親娘不要的現象，使支撐城鎮化主體的企業和勞動力，面臨著去留兩難的糾結。

　　小城市被“嫌棄”原因，也可能正是小城市發展的困境。如果“只要錢不要人”，城鎮化恐怕難以健康發展。全國人大財經委員會副主任委員尹中卿指出，如果在城鎮化過程中僅把農民工當作生産者而不願接受其成為市民，便會導致城鎮化滯後於工業化，人口城鎮化落後於土地城鎮化，兩億多農業轉移人口進城工作居住，卻無法真正融入城鎮生活。這些問題解決不好，城鎮化就會大大受阻，甚至出現麻煩。

　　近年來，這一境況在珠三角、長三角等城市有所改善，但在許多內地中小城市，對進城農民工政策性排斥的問題依然突出。要真正實現“人的城鎮化”，還有待在政策制定、財政轉移支付、投資項目注入等各方面佈局規劃。

　　造城運動VS新農村

　　近年來，城鎮化在許多地方被理解為房地産開發。大規模的“造城運動”，在二三線城市甚至大部分城鎮表現得相當突出。政府買地，地産商蓋房賺錢，都在各取所需。然而在土地財政和持久不衰的房地産開發熱潮下，兩個顯著的問題困擾著中小城市的城鎮化：一方面是小城市對人口的吸附能力較差；另一方面是低就業和低支付能力，造成大量的房産房屋空置，將真正對小城市有興趣的人群被擋在外圍——農民根本無力購買高價小區。

　　在土地財政和GDP衝動下大面積發生的“造城運動”，由於缺乏遠景規劃和實際的産業支持，給城鎮化積累了不少問題，近年來連續出現“空城”“鬼城”等現象，地方政府主導的“城鎮化”顯得有些一廂情願，在這種以城鎮化為名義的“造城運動”中，大量二三線城市郊區農民失地，卻沒有相應地獲得成為市民的“資本”，更多的進城農民實際上被排斥在“城鎮化”之外。而在政府或開發商有意回避或無力承擔的情況下，大量新城缺乏匹配的公共軟硬體服務設施。

　　在許多地方，“造城運動”已經延伸到小城鎮，與早年啟動的“新農村”建設發生重疊。這種齊頭並進的現象，甚至讓一些地方施政者也對政策難以準確把握。2009年，筆者在山西東南部和內蒙古東部調查採訪，便有地方領導幹部坦言，由於新農村和城鎮化齊頭推進，他們也很難把握政策的整體思路：究竟是將精力投入到農村，使新農村“城鎮化”，還是索性農民都進城？政策誤讀和思路的反復，造成很多資源浪費。媒體曝出的河南濟源大規模拆遷，就印證了這一事實：為了“濟東新區開發”而迅速完成的拆遷建築中，就有大量兩三年前搞新農村建設時期修的新房子，以及一些新建的養殖場等其他資産。

　　在普遍城鎮化的背景下，“新農村”如何發展？發展到什麼程度？背離了自主自願有序原則，無法脫離農業的農民，被強迫入城，很多地方出現了農民扛著鋤頭下地、收工進城吃飯的奇觀。在城鎮化和新農村之間，應該有怎樣的一種平衡？

　　農民進城的因與果

　　農民進城的目的很簡單，就是為了享受城市資源。即便是中小城市，在教育、醫療以及生活便捷性等方面，也對部分農村人口有著較強的吸引力。根據筆者的了解，目前在中西部小城市，周邊鄉村很多農民為了子女教育等需求，進城租房打零工，目的就在於讓孩子享受城市的教育資源。但這一舉動在客觀上只能看作是其短期選擇。由於不具有購房能力，就業不穩定，真正有能力變為常住人口的，並不普遍。

　　産業與城市的融合，才是保證農村人口真正向城市有序轉移的馬達。但實際上，中西部很多縣域地區經濟並不發達，有限的就業崗位面臨著大學畢業生、本地市民和進城農民三方面的競爭。適應城市生活的工作和生活素質要求，也對農業人口是一個挑戰。

　　如果説原有的城市居民因為制度和政策的紅利，以及長期在城市形成的財富積累，具有較強的生存資本和抗風險能力，那麼作為城市化過程中轉移吸納的新人口，尤其是考慮到由農業人口轉移而來的新市民的就業特徵，進城農民如何短期內獲得這些基本的保障呢？兜底措施如何實施？人力資源和社會保障部公報顯示，截至2011年，2.5億農民工參保者不足1/5。

　　就目前情況來看，在農民工黃金工作年齡到城鎮打工，失業或老齡化之後就不得不離開曾經工作的城鎮，因為這裡沒有為他們提供養老服務和安家的條件，他們的子女也不能像城鎮居民那樣到城鎮公立學校就讀。農民工及其家庭成員，享受不到與城裏人同樣的子女入學、醫療保險、養老等基本社會福利待遇，因此他們一方面需要更多為自己和家庭積累審慎性儲蓄，另一方面也難以放棄最後的保障線土地。

　　要推動工業化和城鎮化的進一步發展，從農村轉移更多勞動者，增加勞動力供應，就需要城鎮公共服務的改革，特別是為農村可轉移的較年長人口，包括有子女的中年婦女提供就業條件。他們需要就地解決子女上學、照顧老人等諸多現實問題。他們的城鎮化，更可能的方式就是所謂“離土不離鄉”，需要城鎮化的公共服務向部分農村地區伸展，這也正是許多發達國家城鎮化曾走過的道路。

　　在戶籍與土地之間

　　從制度層面來説，城鄉二分的戶籍制度，可謂是農民進城最大的制度障礙之一。而戶籍制度改革難的根本原因，是附著在其上的福利安排。目前而言，戶籍制度改革的指向，是逐步剝離附著在戶籍上的社會福利，剝離了福利的城市戶籍，對農民而言還有多大的吸引力？換句話説，不管城市居民福利是否與戶籍剝離，安排農業人口市民化所需要的財力支持，最終仍是繞不開的難題。

　　在種種利弊權衡之下，即便進入中小城市，農民工更願意保留農民的身份，還是選擇以失地為代價，成為真正的市民呢？在目前生活成本高昂、環境污染等問題下，究竟是新農村，還是城鎮化對農民更有吸引力？新農村和城鎮化，如何區別對待和分頭實施？

　　當然，隨著代際差異的形成，事情也正在發生變化。2008年金融危機以後，珠三角和長三角大量民工返回老家，在産業結構調整和新一輪産業轉移的大背景下，當80後農民工面臨結婚生育養家糊口的壓力時，中小城市在戶籍等方面的制度門檻，也許對其構成吸引力，一個不爭的事實是，在代際差異下，相比60後農民工而言，長期在城市打工生活的80後和90後，基本已經完成了意識和觀念上的城市化，更傾向於常住城市而不是返回農村，中西部地區的城鎮化應當緊緊抓住這一群體。

　　近日，農業部部長韓長賦向媒體表示，一些地方在推進城鎮化過程中的某些“去農村化”的做法，是不符合中國國情的，也是不符合城鄉統籌發展原則和大國現代化規律的。韓長賦説，中國農民要進城，但不可能都進城，更不可能都進大城市。城鄉一體化不是城鄉同樣化，新農村應該是升級版的農村，而不應該是縮小版的城市。也就是説，在目前階段，城鎮化要搞，新農村也要搞。