重罰囤地重申2年未動工無償收回

　　劉展超

　　一部部門法規的修訂，有望將多部門聯合監管閒置用地的情況從“運動式”轉變為常態。

　　國土資源部7日公告稱，修訂後的《閒置土地處置辦法》（下稱《辦法》）將在2012年7月1日起施行。《辦法》要求，市、縣國土主管部門應當將國有建設用地使用權人閒置土地的信息抄送金融監管等部門。

　　在樓市調控嚴厲的2010年，國務院曾要求“對存在土地閒置及炒地行為的房地産開發企業，商業銀行不得發放新開發項目貸款，證監部門暫停批准其上市、再融資和重大資産重組”。

　　此後，國土部也嘗試與上述兩大金融監管部門建立聯動機制，並曾在2010年7月份將1457宗閒置用地情況抄送了後者。

　　《第一財經日報》也獲悉，國土部近日通知各地，會再度從土地市場動態監測與監管系統中提取房地産土地閒置超過一年的情況，抄送給銀監會、證監會等部門。

　　更具可操作性

　　《辦法》自1999年4月經國土部發佈施行後，至今已經實行13年。這期間，大中城市房價幾度飆漲，民眾對於一些許企業謀利的肆無忌憚和政府監管的軟弱缺位，頗有詬病。

　　一位參與修法的權威人士對《第一財經日報》透露，此次可稱為大修，之所以對《辦法》進行修改，是為了在閒置土地的認定、查處等環節更加趨於規範，更具有可操作性。

　　原《辦法》共計11條，而新修訂的《辦法》共計32條，文本規模增加很多。

　　不過，從最終的《辦法》定稿來看，對閒置用地的查處力度實際並無加重：超過出讓合同約定的動工開發日期滿1年未動工開發的，可以徵收相當於土地使用權出讓金20%以下的土地閒置費；滿2年未動工開發時，可以無償收回土地使用權。這些均是延續1999年的《辦法》中的規定。

　　“更具可操作性”成為此次修法的主要目的之一，也反映了原《辦法》隨著時間的推移已經難以適應新的情況。如果難以切實執行，處罰力度再大再嚴也無意義。

　　《辦法》規定，政府在查處過程中要告知企業等，企業如對《徵繳土地閒置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》不服，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

　　去年11月，國土部曾就《辦法（修訂草案）》公開徵求意見，其中有一條為：“單位和個人可以對閒置土地進行舉報和反映情況，了解閒置土地處置進展。”但在最終公佈的《辦法》中，這一條未能入選。

　　追究政府責任？

　　在中國的國有土地出讓模式中，供應方一般是地方政府，需求方多是企業，而監管者也是地方政府，換言之，地方政府既是一項市場活動的參與者，又是這項活動規則的制定者和監管者。這是否在理論層面存在不妥之處，尚存爭議。

　　而在查處閒置用地的實踐中，過往只強調了企業的責任，對於供應方的問題則少有涉及。但現狀是半數閒置用地原因都在政府，卻無法追責，這也令一些業界人士直呼不公。

　　國土部2010年8月發佈數據稱，在各地上報的2815宗閒置土地中，因毛地出讓拆遷難、調整規劃等政府和客觀原因造成閒置的佔六成以上。政府原因造成的閒置用地中，拆遷難、更改規劃，大約各佔一半。

　　正因如此，地方部門在涉及查處閒置用地時頗有顧忌，這也成為閒置用地查處率低，查處難的一個客觀原因。

　　一位國土部門官員對記者表示，除去政府在土地出讓後又修改規劃，出讓前未完全解決拆遷問題等，政府部門的效率也需要提高，“時常企業和政府簽訂合同後，政府交地就晚了幾個月，企業為了開工去各個部門蓋公章又要花上很長時間，不少企業要為此花上一年時間。”

　　該人士稱，企業的問題當然要查處，但地方政府也要相應精簡程序，提高效率。

　　此次修訂後的《辦法》也新增了“法律責任”一個章節，規定市縣國土主管部門未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的，應當依法承擔違約責任。

　　此外，縣級以上國土主管部門及其工作人員違反《辦法》相關規定，要依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。