孤兒保障具開天闢地意義

7月6日，來自青海玉樹災區的孤兒和幾名上海兒童在中國館前合影留念

　　本報記者 陳江宏　“從某種意義上講，這個意見的通過，要比今年6月王司長的辭職，更值得公眾關注。”10月22日，在由北師大壹基金公益研究院主辦的加強孤兒保障工作研討會上，有與會者作出上述發言。此時，負責主持會議的王振耀會心一笑。

　　10天前，國務院總理溫家寶主持召開常務會議，審定並原則通過關於加強孤兒保障工作的意見，會議指出，加強孤兒保障工作，是改善民生、建設和諧社會的重要任務。要建立與我國經濟社會發展水平相適應的孤兒保障制度，使孤兒生活得更加幸福、更有尊嚴。特別重要的是，2010年度中央財政安排２５億元專項補助資金。有評論指出，把孤兒問題提到中國政府最高的議事日程，由政府正式地承擔起孤兒養育的責任，這標誌著中國的兒童福利進入了一個新的歷史時期。

　　此前，今年6月，剛剛到北師大履新的王振耀曾對《公益時報》記者表示，孤兒保障是其到福利司後，工作中的頭一個大事。他最欣慰的是在離開民政部前，今後財政部要對孤兒保障來進行專項撥款，這是其一生中收到的又一個很好的禮物。

　　這個意見的出臺究竟意味著什麼呢？在這次的研討會上，與會專家紛紛發言表明自己的觀點，他們出乎意料地一致表示：一個大的轉折一個新的時代在來臨。

　　而來自民政部的最新統計顯示，我國孤兒總數為71.2萬人，相比于2005年的57.3萬人，增長了近24.26%，生活在農村的孤兒約佔孤兒總數的86.3%。

　　開天闢地首談

　　孤兒生活保障

　　“在國務院的會議上通過這樣一個孤兒的文件，是中國歷史上是首次，過去一般都是由各部委來做文件。”曾主導城鄉低保覆蓋的前司長王振耀一開場就將低保和孤兒生活保障相對比。他表示：這個意見的核心就是要建立一個孤兒的基本生活保障制度，而不是有最低生活保障制度，國家目前有最低工資，有低保，但還從沒有説過基本生活保障，千百年來我們的參照係一直是做最低生活，吃飽，溫飽，唯一現在所提的制度叫基本生活，這是邁出了很大的一步。

　　另外，這個保障制度確定孤兒基本生活最低養育標準，不低於當地平均生活水平。就拿深圳為例，深圳不低於最低生活標準意味著所有的孤兒，就得給一千塊錢，在福利院供養的，差不多接近兩千塊錢，這是一個具體的標準、制度，“這個標準應該説在中國歷史上都是開天闢地的。這是對我們民族福利模式和民族福利觀念的一次重大的變革。”

　　曾和王振耀搭檔過多年的兒童收養中心的主任張世峰表示：這一次國務院常務會議的精神，與過去的許多次重要的會議和文件不同，就在於它突出了一個制度建設，也就是孤兒基本生活保障制度。這是這次國務院常務會議所確定的諸多文件最有創新意義，最有實戰意義的。過去相當長一段時間，中國的兒童福利，我們只能夠叫工作，不能叫制度。因為我們的對像是非常窄的，而這次終於把所有的孤兒都納入這個保障的範圍。當然這並不是我們兒童福利發展的終極目標，但是它確實邁出了實質性的一步。就孤兒保障的內容來講，也是具有一個非常大的變化。過去我們把兒童福利等同於兒童福利服務，我們在寫兒童福利的時候，內容都在講怎麼養，怎麼治病，這是什麼呢？這是服務的內容。這次鮮明地提出來了建立孤兒的基本生活保障制度，過去兒童福利是不存在政府出專門保障。

　　我國兒童福利

　　從此正式確立

　　身在官場多年，王振耀和張世峰都認為這個孤兒保障工作意見的出臺，意味著中國兒童福利的正式確立，如果説現在的福利具有制度雛形的話，那真正是從該意見的出臺開始的。

　　王振耀認為，兒童福利制度到了一個大轉捩點，中國人這個社會價值由此開始重大變化。過去人們意識習慣中將生活比孤兒強作為撫養孩子的參照係，但如今這種對比將發生改變，各種福利紛紛而來，大家都會最少是向孤兒看齊，會對整個中國兒童福利制度起到巨大的推動作用，這將是一場革命。

　　張世峰表示，兒童福利具體包括兩個方面，一個是資金的保障，一個是服務的保障、供給。過去我們只有服務的供給，沒有資金的保障，沒有一個制度建設的框架，這次是鮮明地提了出來。並且除了基本生活保障之外，對於一些醫療康復，對於教育、就業、住房這些問題，該意見都比較全方位地規定，有些規定具有新意，是過去在實踐中沒有提出來的，沒有明確的。這一點是非常重要的。所以要攜起手，一定讓兒童福利或者社會福利，與社會救助、社會保險真正地能夠建成一個有機聯絡，但又相互區別社會保障的組成部分，而不是把他們困在一起，對象不加區別，標準不加區別，一種模糊的，低水平的那種運作。

　　政府拿著25億元開頭

　　一個數字吸引了與會者的注意：２０１０年度中央財政安排２５億元專項補助資金，以後年度根據孤兒人數及基本養育需求繼續安排補助資金。

　　“政府拿著25億開了這樣一個頭了，這對於中國社會來説，是非常陌生的。因為我們過去從來沒有過這樣的經驗，我們從來説讓孩子吃飽肚子就不得了，現在怎麼讓他健康成長，這是個轉折，也是一個重大的挑戰”。王振耀對此直言。

　　國務院婦女兒童工作委員會兒童處處長宋文珍表示，孤兒保障的意見出臺以後，對今後的工作是鼓舞和鞭策。下一步做的就是要把兒童福利由補缺型向適度普惠型推進。由福利院的孤兒到其他散居的孤兒群體，包括事實上無人照料的孤兒，這本身就是一個適度普惠的突破。同時，對一些殘疾兒童，特殊困難的單親兒童的照顧，都因為有了孤兒參照而變得有標準可循。

　　聯合國兒童基金會代表馬思婷表示，這項政策其實最大的亮點就是生活津貼不光是給在福利院機構裏生活照料的兒童，而是給更多的是生活在家庭的孤兒。因為這項政策的出臺，中國廣大在家庭由親屬寄養的孤兒，能夠因此有經濟能力來照顧，而這些孤兒也能夠在社區裏邊就學就醫，享受到各種社會的福利和保障，這樣能夠讓他們在這個社區裏邊生活的更好。

　　她認同王振耀和宋文珍的觀點：這是中國兒童福利的歷史上的一個大的轉捩點，是向適度普惠型的兒童福利的一大轉變。

　　前方更多是挑戰

　　在大的轉折面前，從來都是機會和挑戰並存。

　　王振耀坦言，挑戰將隨之而來，專業人員在哪兒？怎麼來照顧孤兒？討論的社會問題，也不是停留在腐敗清廉了，而是考慮到要很多技術問題了。聯合國兒童基金會代表馬思婷同樣認為，這個開先河的政策，不光是現金的發放需要更多的專業工作人員，服務的實施體系也非常重要。

　　兒童樂益會中國區主管魏巍從實際工作者層面給出了自己的擔憂和疑慮：一共七項舉措有了比較明確提供服務的方向，全面囊括了兒童在成長中的需求，但第一個大問題就是渠道該怎麼建立，是改變現有渠道，還是建立新的機構，還是同時進行的模式？而這些孩子是那麼不一樣，有許多不同的需求，該怎麼樣提供這種服務，給他們提供這種服務的人群在哪兒？能力怎樣提升？在大的框架下，各類不同但已經相對具備成熟體系的機構，如何滿足孩子的需要？這都是未來很長一段時間需要做的工作。

　　讓魏巍焦急的是，從10月12日國務院通過孤兒保障工作的意見，十幾天來社會上反應平平。從這個角度來講，怎麼樣提升公眾的意識，怎麼樣把公眾的意識能夠特別有效地變成對弱勢兒童的資金、技術、人力上的支持，是需要長期做的工作。並且，中國孤兒的數量是其他國家的很多倍，怎麼樣把地方性的、試點性的項目，真正變成一個普惠式的項目，則需要從事孤兒救助的各個機構繼續討論的問題。

　　除此外，魏巍更有憂慮，這也代表了大多數人的意見：新的政策在社區層面，主觀意識非常好的，在社區層面的副作用，是不是也需要評估。

　　他極其擔心有可能會出現負面作用：中央投入的力度加大以後，變成可以帶來資源的機會，是不是導致認養機構特別積極認養，或者原來不符合通過親屬關係收養孩子的家庭和個人，利用這個機會對孩子進行撫養，達到增加收入的目的；同時，特別貧困的家庭放棄了孩子的撫養權，導致短時間之內社會的壓力突然增大大，而我們還沒有準備好通過機構對孩子進行撫養，這些是未來在做研究時，都需要關注的。

　　魏巍的提問，讓宋文珍感慨每一個制度安排都是雙刃劍，“孤兒怎麼界定，什麼樣的發放，保證經費怎麼使用，需要一套的操作體系，包括發放工作的機制，需要一套體系支持這個工作。”宋文珍最後補充：我覺得與其將來發現問題了，跟家長和家庭簽訂協議，倒不如開始的時候，把方案定的很完善。其實我們更期待的是要有一個實施的方案和細則，這是更關鍵的問題。有了這些東西，將來國家給了錢，怎麼樣保證用到孤兒身上，而且要很好地用在孤兒身上，特別重要的是誰來做這件事，將是下一部分需要制訂的實施細則，我們特別期望能夠大家推動民政部把實施細則制訂好。

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　　10月12日，國務院總理溫家寶主持召開常務會議，審定並原則通過關於加強孤兒保障工作的意見。會議指出，加強孤兒保障工作，是改善民生、建設和諧社會的重要任務。要建立與我國經濟社會發展水平相適應的孤兒保障制度，使孤兒生活得更加幸福、更有尊嚴。

　　一是拓展安置渠道。按照有利於孤兒身心健康成長的原則，採取親屬撫養、機構養育、家庭寄養、依法收養等多種方式，妥善安置孤兒。

　　二是建立孤兒基本生活保障制度。按照不低於當地平均生活水平的原則，確定孤兒基本生活最低養育標準。地方各級財政要安排專項資金，確保孤兒基本生活費及時足額到位，中央財政給予補助。２０１０年度中央財政安排２５億元專項補助資金，以後年度根據孤兒人數及基本養育需求繼續安排補助資金。

　　三是提高孤兒醫療康復保障水平。將孤兒納入城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療、城鄉醫療救助等制度覆蓋範圍，適當提高保障水平。積極為孤兒投保意外傷害保險和重大疾病保險等商業健康保險。鼓勵、支持醫療機構減免孤兒醫療費用。繼續實施“殘疾孤兒手術康復明天計劃”。

　　四是落實孤兒教育保障政策。家庭經濟困難的學齡前孤兒到學前教育機構接受教育的，由當地政府予以資助。將義務教育階段的孤兒寄宿生全面納入生活補助範圍。將在普通高中、中等和高等職業學校、普通本科高校就讀的孤兒，納入國家資助政策體系優先予以資助。切實保障殘疾孤兒的受教育權利。

　　五是扶持孤兒成年後就業。落實各項補貼政策，鼓勵和幫扶有勞動能力的孤兒成年後實現就業。孤兒成年後就業困難的，優先安排到政府開發的公益性崗位就業。

　　六是加強孤兒住房保障和服務。居住在農村的無住房孤兒成年後，按規定納入農村危房改造計劃優先予以資助。居住在城市的孤兒成年後，符合保障性住房供應條件的，優先安排、應保盡保。

　　七是加強兒童福利機構建設，提高專業保障水平。繼續實施“兒童福利機構建設藍天計劃”，完善兒童福利機構設施，加強工作隊伍建設。會議要求各地區和有關部門加強組織領導，健全工作機制，保障孤兒合法權益，促進孤兒福利事業健康發展。