周天勇：房價收入比嚴重惡化 土地住房制須改革

周天勇認為，現行土地住房體制晚改不如早改，改革越拖越難。資料照片

　　現行土地住房體制不改革不行了——訪中央黨校研究室副主任周天勇教授

　　本報記者 田如柱

　　●房地産領域已成為政府、企業和居民利益博弈和衝突的一個聚焦點

　　●2009年房價上漲是土地招拍挂、賣地財政、零房産稅等體制不合理的一次集中暴發

　　●如果不加以調控，2010年的房價很可能還會繼續上漲

　　●應當鼓勵在大村莊、小集鎮、小城鎮搞多層的小産權房

　　●開徵房産稅是抑制住宅投資和投機的唯一手段

　　●嚴格控制村莊宅基用地，適當放寬城市建設用地

　　●解決土地房屋領域中的難題，穩定和降低房價，必須用改革的辦法

　　房價太高，而且持續上漲，超過了城鎮居民收入增長形成的購買能力；遷移入城的農民，更無能力在城市中購買住宅。與世界各國城市化道路不一樣的是，中國當前和未來遷移城市的幾億人口不能永久留在城市，青壯年到城市工作，老年回農村，人口在城鄉間劇烈流動，家庭不能團圓，農村老齡化快於城市，這種狀況，必定會給中國二三十年後的社會造成極不穩定的麻煩。房價太高，從短期看，與流動性過多等等有關；從供需看，與城市建設的住宅用地供應不足有關；而從深層次看，與高度壟斷的招拍挂體制、地方政府賣地財政、不徵收房産稅而使房屋投資和投機加劇等等有關。土地和房屋制度，已經到了非改革不可的地步了。這些描述，就是本報記者專訪著名經濟學家、中央黨校研究室副主任周天勇教授獲得的感受。

　　中國目前的房價收入比嚴重惡化

　　經濟參考報：周教授，今年以來，您就土地和房産體制的改革發表了一系列觀點，今天我們擬就土地招拍挂體制和地方政府賣地財政體制及住房相關政策制度的問題，以及如何進行改革，想請您談談看法。

　　周天勇：目前房地産領域成了經濟、社會的一個熱點，一是房價持續上漲，遠遠脫離了城鎮居民和遷入城市人口的支付能力；二是許多城市中的大企業，甚至大型國有企業，天價購買土地，成為“地王”，進一步推高了房價的預期。之所以熱，是因為這個領域已成為政府、企業和居民利益博弈和衝突的一個聚焦點。

　　一般來説，政府以權力來分配土地、房産建設經營和消費所形成的利益，在中國，主要是通過出讓金和壟斷性的市場、稅收、收取各種費、讓開發商承擔配套等等來實現。與土地和房産有關的企業主要是利用資本、政策機會等等，獲得其中的利益，特別是利用需求遠大於供給來分配，假定供應量只有五百套，但是需要的房屋是五千套，那麼房地産商五百套價格定位就在能買得起這五百套的消費者層次；房地産商也採取囤地的措施，使供給始終小于需求；而作為買方的居民，在需求大於供給的局面上基本上沒有討價還價的話語權。

　　土地和房屋問題，如果調控不當，會影響經濟和社會的穩定。城鎮居民能不能買得起房，主要取決於其收入水平與房價水平的關係。據大部分學者的研究，房價與居民收入比在3到6之間合適，不宜超過7。2008年在我們全國統計，中等收入戶的房價收入比為8.23，已經不具備購買房屋的能力。包括中等收入居民在內，中低收入的居民佔全體居民的60%，加上每年需要向城鎮轉移的農民人口，85%的家庭沒有購買住宅的能力。房價與居民購買房屋能力之間的關係在惡化，已經到了不得不解決的地步了。

　　經濟參考報：我看到您提出，2009年房價上漲，是招拍挂、政府賣地、房産稅基本為零等體制不合理的一次集中暴發。但是，有些學者認為，2009年房價上漲，主要是由貸款投放過多而流動性過多形成的。您怎麼看？

　　周天勇：房價持續上漲，並且高於居民收入增長的速度，其原因是複雜和綜合性的。從供求上來看，有土地和房屋供給不足的原因，有我説的體制性的原因。短期的流動性過多，也會推動地價和房價的上漲。

　　現在許多人擔心，2010會是一個通貨膨脹年。2009年一年，可能有十萬億貸款的投放，有的進入了投資建設，有的進入了股市，有的形成票據和存款循環。但是，從目前和未來的流向看，明年最麻煩的一個事是有一部分流動性可能跑到了房地産市場，加上賭人民幣升值的投資需求，熱錢進入，而房地産又不能很快增加供給。房價如果不加以調控，2010年我認為上漲的可能性較大。

　　房價上漲必定與土地的供應規模和供應方式有關

　　經濟參考報：有看法認為，房價上漲與土地的供應無關，我看到您的一些不認同的觀點，您能不能談談？

　　周天勇：房價的上漲，不可能與土地的供應多少無關係，否則，在經濟學道理上講不通的。中國最大的一個兩難問題是人口眾多與耕地較少，你是實行嚴格的控制制度，用耕地來保證糧食安全呢？還是用一部分耕地來滿足住房的建設需求，防止房價上漲過快？不可能嚴格控制土地用於住宅建設，而住宅價格不上漲。當然，有些地區是全國人民，甚至是全世界的人來買房，這樣地區的房價上漲，有其特殊的供給與需求原因。中國目前的城市化水平只有46%左右，比人均GDP3200美元水平的國家和地區，低了15個百分點以上。就目前城鎮房屋存有量和城鎮人口相比，我們住房缺口在50億平方米左右。如果我們未來30年，城市化水平提高到70%，城市就要增加4億人口，如果對住宅用地供給不平衡，房價將還會持續上升。

　　經濟參考報：2009年大家的一個關注點是房地産商的囤地，您認為這對房價有影響嗎？

　　周天勇：囤地，是控制土地供給與需求格局的一种經營行為。也就是控制土地用來建設房屋的量，使其供給小于需求，在房價較高時，將地轉賣給其他用地商，或者自己建房，謀取更多的利潤。囤地，不光是房地産商在囤地，實際上地方政府也在囤地。地方政府將城郊和農村的集體土地，以較低的價格徵用過來，先儲備起來，控制供應量，創造供給小于需求的局面，等本地房屋價格因此而上升時，再將其進入招拍挂，這時政府就獲得了囤地的最大收入。房地産商和地方政府的這種因囤地多得的收入，必然要進入房價，這是導致房價上升的一個很重要的原因。

　　土地招拍挂和土地財政是推動房價上漲的罪魁禍首

　　經濟參考報：房價後面的關係和問題這樣複雜，您認為，穩定和降低房價，能讓大多數居民能買得起房，最主要的努力方向是哪？

　　周天勇：我認為，中國房價“一放就猛漲，一控就冷”的深層次原因，除了土地供應不適應城市化的需要外，特別重要的原因是體制不順，包括目前土地招拍挂、地方政府賣地和房屋持有成本太低等等。體制不順要靠改革來解決。

　　經濟參考報：眾所週知，土地招拍挂競價出讓，是我國從協議劃撥土地到土地市場化分配的一項重大改革，您為什麼説它是導致房價上漲的第一個深層次原因呢？

　　周天勇：當然，將土地劃撥和協議出讓改革為土地招拍挂出讓，這在土地資源的分配上是一個大進步。但是，市場結構的改善是一個非常複雜的問題。從經濟學方面看，市場結構基本的構成是供給與需求，基本類型有壟斷與競爭，但是細分起來，它有供給競爭與需求競爭型、供給壟斷和需求競爭型、供給競爭與需求壟斷型、供給壟斷和需求壟斷型四類。實際上我們現在的土地招拍挂是供給方政府高度寡頭壟斷、需求方房地産商充分競爭的市場。

　　這種高度寡頭壟斷的土地買賣市場，還有它自己的一些特點：1、要出讓的土地，挂是不連續挂的，是間斷性的，有的在某家報紙上只刊登一天，許多購買者不知道；2、可能挂和拍之間時間很短，導致即使知道的購買者，也來不及了解有關土地的信息，信息不透明，不對稱；3、土地出讓在縣、市、省、全國之間沒有聯網，沒有形成一個市場體系；4、一些地區在土地招挂拍方面，免不了內部交易。加上地方政府財政多收的利益驅動，這種招拍挂體制，實際上已經淪為了地方政府高價賣地的一種非常順手的操作機制。從今年土地招拍挂價格暴漲和房價上漲的情況來看，招拍挂體制已經成了房價上升的一個深層次的重要推動原因。

　　經濟參考報：這樣複雜，那麼，地方政府財政在土地和房産方面有哪些利益呢？土地幾十年出讓的體制有什麼問題，與房價有什麼關係？

　　周天勇：政府賣地是有利益驅動的。目前，財政正規渠道中央拿走太多，地方收入主要是賣地和收費罰款，2007年的財政，許多地方政府的收費罰款的部分佔到30%多，地方政府賣地加上土地幾項稅的收入佔整個總收入的40.7%，房屋成本中政府稅費在40%-50%。地方政府搞建設要花錢，養人要花錢，搞公共服務要花錢。因此，它需要有來更多錢的道。賣地收益最大化，必定成為其政策和行為的取向。

　　我們買房時價格較高的一個重要成因，是將幾十年的土地出讓金，一年收上來，攤入房價，支出方面也是一年花掉。其實，仔細想一下，這是一種吃子孫飯的不可持續的財政體制。一個城市，規劃面積為30平方公里，王書記一任5年賣掉15平方公里，李書記一任5年賣掉15平方公里，出讓期為70年，後60年就無地可賣了，也就是説前兩任書記、市長把後12任書記、市長的地全部賣光了。

　　應當鼓勵在大村莊、小集鎮、小城鎮搞多層的小産權房

　　經濟參考報：小産權房是社會關注的一個焦點問題，您曾經説過，小産權房是合法的，大産權房是違法的，您能解釋一下嗎？

　　周天勇：從我們的憲法大法來看，規定只有公益性建設項目，才能強制徵用集體土地；反之，也就是説，住宅、企業等等，是非公益性項目，是不能徵用集體土地的。從這個意義上講，目前實施的土地法，違背大法。而集體土地，只要符合規劃，直接進入住宅等建設市場，不違背憲法的規定。我説的小産權房合法，大産權房違法，是從這個意義上講的。

　　現在的幾難問題是，如果鼓勵城鎮居民到農村大量地購買容積率較低的院落等，確也存在日后土地復墾、轉為建設用地時，補償成本提高的問題。但如果不讓農村居民賣出其宅基地，如果他在城鎮中有房了，或者在城鎮中工作，他的宅基地又不能變現，不能形成對城鎮住宅的全部或者部分購買能力，導致兩棲居住，土地資源的浪費更大。

　　因此，我認為，可能要限制一些基本農田區域中的宅基地被城鎮居民購買，以防止復墾時，成本太高。對於基本農田中的宅地，如果農民在城鎮中有房了，或者想購買房，政府財政應當有一筆國土整理的基金，予以收購，復墾為耕地。而政策上應當允許符合規劃的集體建設用地，不再經過徵用，直接進入土地建設市場，在一些人口集中的大村子、小集鎮、小城鎮、城市郊區，允許建設多層的所謂的小産權房，以利於村莊的整理，騰出更多的土地來。

　　小産權房的重要作用是，有了一個重要的低一個層次的供應市場，對目前的大産權房的房價上漲形成抑制。

　　開徵房産稅是抑制住宅投資和投機推動漲價的唯一手段

　　經濟參考報：溫家寶總理前幾天在上海、江蘇考察時説，要抑制投機性購房，促進房地産業健康發展。在您看來，抑制投機性購房有哪些手段呢？

　　周天勇：購買住宅無非有兩種需求，一種是自己住，一種是當做資産投資賺取利益，後一種需求，當然希望房價越漲越好，如果一套房子從每平方米三千元漲到兩萬元，那投資者將非常興奮。這是資産性需求。從經濟學上講，資産的持有成本高低與投資與投機的活躍性是高度相關的。中國目前的房屋持有成本幾乎為零，不收房産稅，有的如果不住，物業費、水電等等費都不交。中國許多城市中的住宅小區，晚上黑燈率很高，入住率有的只有30%。中國城鄉居民，如果都有兩套以上的房屋，甚至四五套房屋，住宅用地將翻番，還需要3到4億畝耕地。雖然房屋投機使投資者的財富增加，但是，從中國人多地少、糧食還不安全的國情來看，房子的閒置，實際是土地資源的極大浪費。抑制房屋投機和投資，其方法是提高房産的持有成本和風險，開徵房産稅。房産稅對投機需求抑制非常大。房屋是不是閒置，美國和澳大利亞就不一樣，澳大利亞是不徵房産稅的，晚上住宅黑燈比例非常高。美國人口那麼少，土地資源那麼多，但是有兩套房子的人非常少，因為要徵稅，各州1.2%到2%不等。一套50萬美元的住宅，一年要交1萬美元的稅，房屋的持有成本很高。

　　嚴格控制村莊用地適當放寬城市建設用地

　　經濟參考報：您提出，控制土地浪費的重點應當是農村，而不是城市，這怎麼理解？

　　周天勇：因為如果對城市建設用地，特別是城市住宅用地控制太嚴格，地價上漲，導致房價肯定會上漲。我提出一個觀點，我們控制建設用地也要城鄉統籌。我們過去控制建設用地，總是緊盯著城市用地。實際上我今年搞了一個研究報告，發現1978年的農村村莊用地只有7000多萬畝，2007年達到了27000多萬畝，村莊用地擴大2億畝，而農村人口卻凈減少了6000多萬人。城市建成區，改革開放初為2600多萬畝，2007年為7600萬畝左右，30年來城市建設用地擴大了5000多萬畝，卻轉移和增加了4.1億人口。哪個合算？應當把房價降低下來，讓更多的農村人口進入城市。一些農村衰落了，復墾成耕地，嚴格控制農村宅地的供應，多拿出一些土地進行城市建設，並且在城市中發展小企業和服務業，轉移農民，這是多好的辦法。到最後，算總賬，還能多出土地來。

　　住房狀況不善會給未來造成社會問題

　　經濟參考報：房屋土地不僅僅是經濟問題，它在很大程度上還是個社會問題，有時它的社會屬性還重於經濟屬性。我看到您提出，土地、房價與中國的城市化道路有關，如果不能理順，可能造成非常嚴重的社會後果，能不能具體談談。

　　周天勇：各國有各國的城市化道路，城市化就是農村人口不斷地向城市轉移，最後，城市人口的比例不斷地上升，變成一個城市人口在75%以上的工業化國家。

　　城市化的過程，有許多因素，比如要進得來、有工作、留得下。國內許多學者提出限制我們城市化的主要是戶籍制度。這是一個因素。我認為，臨時居住證制度和可以在城鎮中務工的制度，很大程度上解決了農民進得來和有業可就的障礙，妨礙城市化水平提高的主要因素實際上是留不下。主要是居住成本太高！城裏人都買不起房，何況進城的一般農民。

　　現在我擔心的是，中國10年後，20年後，30年後，城市化會是一個什麼樣呢？目前，城市中房價與兩個農民工的收入比，已經達到了30，房價還在繼續上升，居住成本太高，農民根本不可能買房留在城市中。而如果2030年城市化水平達到70%，將有4億人口要城市化，還有目前城市中的流動人口2億，他們能留在城市中嗎？

　　工棚式居住、城郊農民家中簡陋式居住、集體宿舍特別擁擠式居住，是中國進城農民的居住方式；人口在城鄉之間劇烈流動；夫妻分離、上下代分離，家庭不能團圓；青壯年到城市貢獻，老年回農村，農村老齡化速度要遠比城市快。而且，城市中形成有房食利和租賃交租的兩個階層，形成兩極分化。是家庭團圓的社會穩定，還是妻離子散、單身在外的社會穩定？是人口在一地穩定居住的社會穩定，還是人口在城鄉之間、區域之間劇烈流動的社會穩定？是老年人口均勻地分佈在城鄉，與下一代離得較近的社會穩定，還是老人和下一代人天各一方的社會穩定？是城市中大家都有房的社會穩定，還是一少部分人有房出租食利，而大部分人打工交租，形成社會巨大心理反差和失衡的社會穩定？

　　必須用改革的辦法來解決難題把房價穩定和降下來

　　經濟參考報：看來中國的這種土地制度和房屋體制，確實已經到了不改革不行的地步了。您認為，應當如何調整和改革？

　　周天勇：我認為，首先，思路上要進行調整，即糧食安全和城鄉居民的住房安全同樣重要。土地資源要在吃飯和居住方面合理進行分配。要嚴格限制農村宅基地的供應，適當擴大城市住宅用地的供應。每年的城市化需要的住宅要合理地預測，農民工是多少，城市人口需要多少，轉移進來人的需要多少，國土資源部每年需要供應住宅用地多少。住宅用地應當分類按比例下放到地方，從上到下嚴格規定不能挪作他用，以防止住宅供應土地少而導致房價上漲。

　　要鼓勵小自然村並到大村子和小城鎮，鼓勵宅地復墾，老百姓把宅基地讓出來變成耕地，中央財政或者是地方財政應當拿錢給他補，鼓勵把它變為耕地；一部分騰出來的宅基地，可以搞建設用。

　　其次要推進改革，思路為：一是把政府寡頭壟斷的土地招拍挂供應市場，改革為信息對稱和供給方也充分競爭的市場；二是把政府土地招拍挂，一次性將土地和房屋幾十年的收入收上來，改變為長期可持續的收入；三是把建設中分散繁多的有關房屋稅費，改革為購買後簡單的兩三種房産稅，改購買時收大部分稅費，為住了以後再收，而土地交易政府收取增值稅。這樣的好處是：1、把地方政府吃子孫飯和不可持續的收入流程，改革為穩定和持續的收入流程；2、對收入少而需要買房的，降低了成本，對於收入多且有了財産的，政府用稅收來調節，縮小貧富差別。

　　解決土地市場結構問題的經濟學思路為：形成競爭性的土地供給市場、競爭性的土地需求市場，抑制土地的價格，供需信息對稱和對接，網上撮合形成均衡價格。具體改革措施為：需要國土資源部門出臺條例，或者立法制定限制地方政府囤地的條款；在符合建設規劃的前提下，集體土地、城鎮國有土地，不論什麼類型，全部自由地進入市場；能供應的土地，經常性地在市場掛牌；形成縣、中心地區、省甚至全國性的交易市場，要聯網，形成網絡層級性的市場，網絡交易，屬地管轄；改善土地需求市場的結構，經常性地網上挂出需求信息，對大面積購買土地有囤積目的的開發商進行限制。

　　而從地方政府有關房地的財政收入渠道看，需要有這樣的理順：一是廢除目前的土地招租，將幾十年收入一次性收上來的體制，改革為對交易的土地，不論何種所有制，不論誰在使用，不論在誰手中，在交易中收取交易增值稅，土地交易增值部分，國家、集體、企業、使用者之間合理分配。二是按照房屋市場價格徵收房産稅，對於城鎮房改房、已經含有土地出讓金的房，前者明確産權，按照市場價徵稅，後者按照出讓金多少，逐年先徵後抵扣返還出讓金部分；對於超過一定規定面積的，進行累進徵稅；別墅可以按照所處區位的不同，如在平整的地區或山坡上等等，除了徵收一般和累進的房産稅外，還應當徵收不同程度的土地使用稅；對於一些特殊的領域和不同體制內的情況，可實行老人老辦法、新人新辦法的政策，進行過渡。三是進行房屋普查登記，稅務部門建立房屋評估機構，為開徵房産稅做好基礎工作，並且清理土地和房屋建設中的各種稅費，合併簡化地方政府的房地收入。

　　土地交易增值稅、房産稅、別墅土地使用稅，都應當作為縣市級政府的地方稅收，全部留給市縣級政府使用，中央和省級政府不進行集中和分成。

　　我認為，晚改不如早改，改革越拖越難，應當考慮社會大多數人的利益，考慮國家和民族長期的利益，避免因居住和房價問題而引起社會動蕩，應當實現人民的樂業和安居，實現中國人的住房夢。

責編：王玉飛