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開徵燃油稅牽一髮而動全身多層利益需分割

CCTV.com 2008年11月26日 10:53 進入復興論壇來源：中國經濟網

燃油稅的意義

燃油稅的推出，其意義不僅在於推出了一個新稅種，更在於這一稅種的推出，對各個方面的利益關係，進行了廣泛而深刻的調整，包括中央與地方的關係、各個部門之間的關係，以及最重要的消費者與國家、消費者與企業之間的利益關係。既然利益關係涉及範圍如此廣泛，那麼，對燃油稅開徵的討論就十分有必要，因為，我們所堅持的原則，是“以人為本”。廣泛的討論，有助於這一原則的貫徹執行。

燃油稅雖未開徵，卻已經是一個十分“老”的稅種，對於這一稅種的討論，已有十餘年之久。這一稅種雖然難産，但目前一致的看法是，這一稅種已到了非徵不可的地步。這也就從另外一個方面説明，中國不能夠停止改革的步伐。改革依然是當今中國一個重要的主題和最為重要的前進的動力。這裡，我們組織了兩篇稿件，就上述問題展開討論，敬請廣大讀者予以關注。

從更廣闊的範圍來説，有關燃油稅的討論，不過是我們關於能源體制改革、壟斷體制改革的一個組成部分。值得注意的是，關於燃油稅的討論，還沒有深刻地觸及到這兩個方面，而這兩個方面，卻是我國下一步發展所不可能回避的問題。對此，我們將一如既往地予以關注。

近日，關於開徵燃油稅的話題再次成為人們關注的焦點。作為“費改稅”體制改革的一個重要組成部分，燃油稅改革已被各界呼籲了10餘年，但時至今日，有關方面在談到燃油稅時的公開表述仍是“擇機出臺”。從表面上看，燃油稅難産的通常理由是“油價太高”，但究其深層原因，是各方利益糾葛。燃油稅涉及的部門繁多，關係龐雜，難以找到一個分配的均衡點。

簡單來説，燃油稅就是將現在徵收的養路費和其他費用合併成燃油稅。開徵燃油稅的目的，一是讓少用路者少掏錢多用路者多掏錢；二是達到節油的客觀效果；三是引導車主少出車減少交通擁堵；四是保護公路，延長其使用壽命。

由於現行的養路費一般是按噸位和運營收入兩種計費方法收取，實際上形成了一種定額費。而對於用油大戶尤其是汽車來説，道路使用率存在較大差距。燃油稅通過將養路費捆綁進油價，將每輛汽車要交的養路費轉換成稅費，在道路等公共設施日益成為一種稀缺資源的大背景下，更多地體現了“多用多繳，少用少繳”的公平原則。

然而，燃油稅問題並不完全是一個費改稅的問題，這個稅種的出臺，將取代原有的多重收費體系，將“收費”改為“徵稅”，涉及到眾多政府部門之間的利益協調。除了中央與地方，各政府部門間的利益分配難題外，最重要的是開徵燃油稅後公共利益的公平問題。開徵燃油稅，必然涉及到取消養路費與公路收費。高速公路收費已經成為多年來中國經濟發展過程中的一大亂相，如果相關配套改革措施不能跟上，在目前的政策環境下，以追求公平調節為出發點的燃油稅改革，會成為一種多餘，將直接導致增加消費者與納稅人的負擔，形成燃油稅與公路收費並行的局面，或成為不成功的改革。部門之間的分配利益主要是交通部門和稅務，交通部門每年的養路費的收入是500億元。這500億元如果上交稅務部門，稅務部門歸國家財政。地方的利益涉及到整個養路費，道路的收費都是地方財政的主要組成部分，現在變成稅後，就要上繳很大一部分。地方也許會在推進這一改革實行上有一點阻力。另外，據説交通部門在全國有30萬養路費徵收人員，如果這些人的就業安置不妥當，他們的就業問題會變成一個社會問題。

事實上，除去油價的因素外，燃油稅的推出還將牽涉多層利益的分割，包括徵收環節及徵稅對象等。由於航空、水運、電力等非公路部門、商業部門不需要使用道路，對於這些用油戶來説，增收燃油稅毫無疑問將要付出更多的代價。同時，農用油不用納稅，而如何界定購買農用油的身份，以及如何進行利益補貼，這些都將成為燃油稅在制定中無法回避的問題。

目前，開徵燃油稅有兩點已基本明確，一是燃油稅即將開徵，用以替代養路費等六項收費，而備受人們關注的過路費、過橋費並不會因此取消；二是通過加油站收取燃油稅，稅率將在油價的30%至50%之間。

從此前範圍看，雖然都叫燃油稅，但各國徵收它的法理依據和政策指向卻大不相同，相應的，稅率也極為懸殊。燃油稅的徵收動機及其對應的政府服務內容有三個方面：為政府提供公共産品建立財政來源；替代商業化收費公路；對汽柴油燃燒産生的排放徵收污染稅,鼓勵節能減排。以各國的現狀，當方案只涵蓋第一個目標時，稅率通常不超過30%，當涵蓋多個目標時，稅率可高達300%。

作為公共産品需方成本內化的方式，燃油稅是一種簡單有效的制度安排，它既為公共交通設施的建設提供了資金來源，也將成本合理分攤到了公共設施的使用者頭上，不失為有效而清晰的激勵。相比之下，養路費模式既要細緻區分各種車型和用途，又要將收入在地區間進行分攤，算法複雜卻又不精確，結果常扭曲了初衷。但是燃油稅並沒有解決供方收益內化的問題，因為稅是統一徵收的，而道路是地方政府各自修建和維護的，處理不當，地方政府便缺乏激勵來改進其道路。

出臺燃油稅，以“誰用路誰付費”的燃油稅替代“按車一刀切”的公路行政性收費，有利於公平。而僅撤銷政府還貸二級以下公路收費站點，其它公路收費仍然存在，這二級以上公路該怎麼收費，怎麼才能做到合理收費，這無疑又是公眾所關注的話題。據悉，我國90%以上的高速公路、70%的一級公路和40%以上的二級公路都是依靠收費政策建設的。“燃油稅”出臺是好事，但是公路收費存在的問題不解決，這邊已經交了稅，那邊又得交出大量的費，勢必給公眾增加新的負擔，因而，要把“燃油稅”這一改革方案實施，必先清理不合理的收費站，規範公路收費標準，由此才有利於“燃油稅”的推行。

燃油稅的開徵，要以國家的利益為先，一定要跳出部門之間的利益爭奪。但燃油稅改革涉及千百萬普通百姓的利益，其方案必須經民眾充分討論，不是討論改不改，而是討論怎樣改。可以説，公開徵求社會意見是開徵燃油稅的一個基本前提，是一個不能繞過去的公正程序。只有各方利益均衡，燃油稅才有生命力。

相關資料

燃油稅改革進程

2008年11月20日據國家發展改革委員會(簡稱“發改委”)介紹，我國正在研究完善國內成品油價格形成機制和燃油稅費改革問題。

2008年11月18日發改委能源研究所所長韓文科透露，擇機儘快徵收燃油稅的具體方案早已上報。

2007年1月國稅總局將完善燃油稅改革列入2007年工作範圍。

2006年7月發改委提出要密切跟蹤國際油價，推進燃油稅。

2005年1月11日國家稅務總局局長謝旭人透露，燃油稅改革的方案經過研究已有了初步意見，但需要在比較合適的時間推出。

2001年1月4日時任稅務總局局長的金人慶透露，燃油稅出臺工作已就緒，將適時開徵該稅種。

1997年全國人大通過《中華人民共和國公路法》，首次提出以“燃油附加費”替代養路費等，擬於1998年1月1日起實施。

1994年有關部門提出開徵燃油稅動議。