解讀居住證取代暫住證 一字之差實現歷史性跨越

      據《法制日報》報道:1985年7月公安部頒布《關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》，標誌著全國統一的暫住證制度的形成。全國共有25個省、市、自治區和省轄市相繼出臺了相關的管理規定。

　　2002年2月，當時的廣東省人大代表王澤華在廣東省九屆人大五次會議上提出了廢止現行暫住證制度的建議，引起廣泛關注。隨後有關方面特邀廣東省的部分經濟學、社會學、行政管理學專家，以及一直關注外來人口的人大代表，圍繞究竟該不該繼續施行暫住證制度、暫住證費用該收多少、暫住證費用該不該降、如何用藍印戶口替代暫住證等問題進行了一次討論。

　　關鍵詞：存廢之爭

　　暫住證是取消還是保留這個話題已經成為社會各界爭論不休的焦點問題，圍繞著暫住證制度存廢的問題也一直存在著分歧：主張廢除暫住證的一方認為實施暫住證制度是對外來人口的歧視，是有關部門借機斂財的依託，並且暫住證制度並未能發揮其應有的作用，相反引發了許多社會治安問題。而主張保留一方則認為暫住證制度並未對外來人口歧視，其存在也有法律依據，並且有利於打擊犯罪。

　　有專家指出，暫住證制度不僅使外來人口多交各種費用，而且人為製造了身份歧視，製造了社會不公和矛盾，造成城市社會的分裂，阻礙了外來人口與城市社會的融合。

　　有專業人士表示，通過辦理暫住證掌握暫住人口信息，為各級政府宏觀調控、制定政策、配置資源提供了重要依據。城市基礎設施建設、交通、就業、物資供應、市場分析等都需要利用詳盡的人口數據。

　　中山大學嶺南學院教授王臖認為，暫住證的問題，實際上反映了一個深層次的社會問題，也就是在城市化速度加快、大量外來人口和農民工涌入城市的大趨勢下，職能部門怎麼應對並實施“科學的、有效的、合乎人性化的管理手段”的問題。

　　廣東省公安廳有關負責人告訴記者，暫住證制度是我國對城鎮人口實行的旨在掌握人口信息、了解人口動態的管理措施，併發揮了積極的作用：通過辦理暫住證，掌握暫住人員信息，既能為公安機關加強流動人口治安管理、偵查破案等提供可靠的信息，又能為其他職能部門開展相關管理工作提供較為準確的依據。據相關統計數據顯示，近10年來廣東省公安機關通過流動人口治安管理直接破獲刑事案件13.4萬起，佔破案率的13.5%。同時，暫住證是流動人員享受相當於常住人口待遇的依據。實踐證明，實行暫住證制度並沒有對流動人員造成限制和歧視，而是保障了暫住人員的合法利益。

　　關鍵詞：同城待遇

　　居住證與暫住證，兩證只是一字之差，待遇卻相差甚遠，拿到居住證就意味著和同一城市市民基本上享有一樣的待遇。而目前各地正在推行的居住證制度，讓外來人口在子女就學、計劃生育、勞動保障等方面享受到同城待遇。

　　“廣東建設全省統一聯網、信息共享、動態管理的流動人口服務管理信息平臺，逐步將流動人口居住管理、公共服務和社會保障納入居住登記和居住證制度，不斷完善和拓展居住證的使用功能，實現居住證全省通用、一證多能，使流動人口逐步享受更多更好的公共服務。”廣東省公安廳副廳長鄭東對記者説。

　　據鄭東介紹，流動人口在廣東按規定享受職業技能培訓、公共就業服務、傳染病防治和兒童計劃免疫保健服務等七大類公共服務。辦理了居住證的流動人口還可以享受在居住地申領機動車駕駛證、辦理機動車註冊登記手續、辦理出入港澳地區商務簽注手續、依法參加居住地社區組織和有關社會事務管理四大類公共服務。

　　居住證在廣東全省通用，今後流動人口在廣東省內流動，再不用像現在一樣每到一地就辦一張暫住證，而是只要持居住證到當地公安派出所或者鄉鎮、街道流動人口服務管理中心登記，辦理居住地址變更就可以了。

　　2010年1月1日，廣東省出臺《廣東省流動人口服務管理條例》，明確提出，公安機關、鄉鎮、街道流動人口服務管理機構和有關行政管理部門及其工作人員對居住登記、居住變更登記、居住證辦理及使用過程中所獲悉的有關流動人口信息應當予以保密，不得用於法定職責以外的用途，否則將受到處罰，甚至追究刑事責任。

　　該條例還對流動人口最關心的子女就學及入戶問題進行了規定：居住證持證人在同一居住地連續居住並依法繳納社會保險費滿五年、有穩定職業、符合計劃生育政策的，其子女接受學前教育、義務教育應當與常住戶口學生同等對待；居住證持證人在同一居住地連續居住並依法繳納社會保險費滿七年、有固定住所、穩定職業、符合計劃生育政策、依法納稅並無犯罪記錄的，可以申請常住戶口。

　　不過，該條例也規定，入戶實行年度總量控制、按照條件受理、人才優先、依次輪候辦理，達到限定數額後當年就不再辦理。具體辦法由居住地地級以上市人民政府制定。鄭東説：“正是考慮到全省各地情況不一，經濟條件的差異性，條例沒有一刀切，而是賦予地方政府操作空間。”

　　關鍵詞：入戶政策

　　來自湖南的林先生對記者説：“實行7年入戶的政策太好了！我來廣州3年了，有了這個政策，我再奮鬥4年就可能成為廣州人了，這的確令人振奮，也讓我們這些外來人員有了歸屬感。”

　　“雖然居住登記、居住證制度並不直接規範流動人口的權益和待遇，但為各地各級政府加強對流動人口權益保障、不斷提高流動人口在居住地的待遇、留住經濟社會發展所需的人才提供了更加有效的平臺。”廣州大學法學院副教授李偉表示，城鄉一體化最核心的問題是“身份對等”，“暫住”與“居住”雖然只有一字之差，但立法理念更顯人性化，管理體制更加科學規範。居住登記、居住證制度將更多地體現服務性，改變人們對流動人口的認識，增強流動人口的歸屬感。

　　中國問題學專家、北京理工大學教授胡星斗認為，居住證使得外來人口在子女入學、醫療保險等方面享受了同城待遇，有利於把流動人口穩定為産業大軍。這樣，企業也會加大對穩定員工的技術培訓，對提升經濟結構非常有利。實現從居住證到戶籍的轉變仍然需要五六年的時間，而這個過程應該依據外來人口學歷、住房情況以及居住年限等逐步完成。最多在十年內，我國應該完成戶籍制度的改革，徹底打破城鄉二元戶籍制度的堅冰。

　　不過，對於該條例實行入戶總量控制的規定，也有外來流動人員擔心入戶政策變成一紙空文。來自廣西的魏女士就説：“對入戶申請實行總量控制，讓條例在入戶方面加了個‘尾巴’，使得7年入戶這一讓我們最關心的規定在執行方面打了折扣———一年批准多少人可以入戶，完全由地方決定，隨意性就很大。我擔心這個好政策變成一紙空文。”

　　另有專家表示，以廣東為例，流動人口的服務與管理本身已經成為區域發展的深刻命題，全無消極逃避的空間和可能。儘管戶籍這種框架性制度目前仍然是政府運作的基礎之一，但應對新的發展形勢，在力所能及的範圍之內，盡可能作出科學、合理、人性化的制度調整，以保存和激活流動人口這一發展資源，仍是地方政府應該著力改善之所在。

　　記者手記

　　隨著經濟社會的快速發展和國家政策的調整，暫住證作為外來人口管理的載體已經不能滿足目前的實際需要。一方面，從人口管理層面看，暫住證存在信息量少、功能單一、個人記錄連續性差、資料變動不及時等問題，已經不能準確、及時地反映外來人口在廣東的基本情況，難以實現動態管理的目標；另一方面，從人口流動的導向作用看，暫住證缺乏對外來人口的合理引導，難以對外來人口盲目流動産生制約；此外，從使用功能看，暫住證本身的信息不夠全面、準確，使用功能和實用價值不斷弱化，辦證率急劇萎縮，一度降至50%以下。其實暫住證制度的存廢之爭並非是制度本身有問題，而是在執行制度過程中産生了利益衝突。暫住證制度運作過程中暴露出來的問題是有關部門與民爭利的結果。居住證取代暫住證，一字之差實現的是一個歷史性的跨越。（記者 鄧新建）

責編：王璐