以城鄉一體化為重點推進縣域科學發展

　　應對金融危機與增長方式轉型的雙重壓力，無論是短期保增長、保就業，還是中長期發展方式轉型，縣域科學發展重在啟動以拉動農村消費為重點的各項改革

　　中國（海南）改革發展研究院院長 遲福林 中國（海南）改革發展研究院海南所副所長 夏 鋒

　　縣域經濟是國民經濟最基本的運行單元。加快推進以城鄉一體化為重點的縣域經濟社會發展，是實踐科學發展觀、統籌城鄉發展的重要載體，也是在國際金融危機和國內發展方式轉型的雙重壓力下，實現擴內需、保增長的現實要求。在國際金融危機的特定背景下，要把推進以城鄉一體化為重點的縣域科學發展作為一個大戰略來全盤考慮。

　　推進城鄉一體化已成為縣域科學發展的重大課題

　　當前，我國宏觀經濟面臨國際金融危機與發展轉型的雙重壓力。一方面，國際金融危機對我國經濟增長産生前所未有的嚴重衝擊，現行的經濟增長方式難以為繼，經濟增長方式中的矛盾問題全面凸顯。另一方面，過去30年的改革發展，我國已由生存型階段進入發展型階段，也帶來了新時期全面轉型的巨大壓力。在雙重危機壓力下，保持縣域經濟社會平穩發展，直接影響宏觀經濟整體發展水平和質量。在這個特定背景下，統籌城鄉發展已成為應對金融危機的重要舉措。

　　把加快推進經濟發展方式轉型作為縣域科學發展的抓手。國際金融危機對縣域經濟的衝擊不斷增大，縣域經濟增長中暴露出來的主要問題集中反映了經濟增長方式轉變的滯後。進入發展型階段，在客觀上要求實現經濟增長由以投資拉動為主轉變為以消費拉動為主。從現實的情況看，近些年來縣域經濟以高投資、高消耗、高污染、低産出為特徵的粗放型經濟增長方式不僅沒有多大改變，而且在某些方面還有一定程度的加強。特別是國際金融危機使縣域經濟增長的矛盾凸顯，以投資驅動為主的粗放型增長方式已經到了難以為繼、非改不可的地步。面對現實矛盾，推進縣域經濟的科學發展要儘快實現經濟增長由以投資拉動為主轉變為以消費拉動為主，依靠增強自主創新能力來全面推進縣域經濟轉型升級。

　　以保增長、擴內需為重點，積極推進縣域新型城鎮化道路。第一，從抑制經濟下滑、盡力擺脫國際金融危機影響的角度看，保增長是基本要求。沒有8%以上的增長速度，縣域就業就比較困難。第二，保增長不是一般性地恢復粗放型的增長，而是努力實現“調結構，擴內需”基礎上的持續平穩增長。第三，新型城鎮化道路是縣域經濟保增長、擴內需的根本途徑。城鎮化是工業化的載體，縣域城鎮化水平低已經成為縣域經濟發展的重要“瓶頸”，由此大大制約了農民收入的增長。變農村的潛在消費需求為現實消費需求的重要出路就是走新型城鎮化道路。

　　把啟動農村消費作為金融危機背景下實現縣域科學發展的著力點

　　應對金融危機與增長方式轉型的雙重壓力，無論是短期保增長、保就業，還是中長期發展方式轉型，縣域科學發展重在啟動以拉動農村消費為重點的各項改革。

　　當前，推進農村改革需要把擴大內需作為重要出發點。我國農村消費長期低迷既與城鄉居民人均收入差距不斷擴大相關，也在於農村基本公共服務的長期缺失。

　　擴大農村消費需求與城鄉基本公共服務均等化。我國7億多農村人口的投資和消費需求潛力十分引人注目，被認為是全球經濟版圖上少有的亮點。這個潛力的釋放，將對我國經濟增長産生巨大的推動作用。由於基本公共服務能夠增強廣大社會成員的經濟安全感和消費預期，因而發揮著刺激消費、拉動消費需求的潛在功能。為此，刺激消費、擴大內需，應當充分估計基本公共服務投入的重大作用。我們初步測算，未來12年，將基本公共服務財政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入5～6千億，總計投入財政資金6.42萬億，到2020年就可以初步實現城鄉基本公共服務均等化的目標。從刺激消費和保持中長期經濟持續穩定增長的客觀要求出發，應當逐步把擴大內需的投資重點轉到城鄉基本公共服務均等化上來。

　　擴大農村消費需求與糧食價格改革。保障農産品價格穩中有升，穩定農民的農業收入。農産品價格低是制約農民收入提高的重要因素。在金融危機背景下，糧食價格的適當提高利大於弊。長期以來我國的糧食價格偏低，違背市場經濟規律。在應對國際金融危機中提高糧食價格有多方面的益處：一是可以明顯增加農民收入；二是能夠更準確地反映城鎮居民的生活水平；三是有利於保護耕地；四是有利於形成節約糧食的社會風氣。

　　以城鄉基本公共服務均等化為重點推進城鄉一體化進程

　　與改革開放初期的農村改革不同，今天的農村改革是站在我國初步建立市場經濟體制和開始步入發展型階段的歷史新起點上。新階段統籌城鄉發展，推進城鄉一體化，重在通過系統的制度安排與制度創新來實現。

　　以城鄉基本公共服務均等化促進農村土地制度改革。當前，農村土地的許多矛盾和問題，都在於土地承載了基本的社會保障功能。加快農村土地制度改革與推進城鄉基本公共服務均等化是相互結合、相互作用的。城鄉基本公共服務均等化是實現土地物權保護的重要條件。賦予農民充分有保障的土地使用權，關鍵在於使農民的土地使用權具有物權性質。城市的土地可以抵押，為什麼農村土地不能抵押？其中的一個重要原因是擔心由此引發的一系列社會問題。實現城鄉基本公共服務均等化，不僅會大大減少土地制度變革的約束條件，而且還能為農村土地物權化改革提供更為有利的社會條件。城鄉基本公共服務均等化有利於土地要素功能的發揮。由於農村基本公共服務短缺，土地不僅發揮著生産功能，更重要的還承擔著養老保障等社會功能。土地承擔社會保障功能，不僅不利於規模經營和農村生産力的提高，而且農業本身固有的風險，使土地保障受到多種因素影響，存在很大的不確定性，難以提供持續穩定的收入增長來源和安全保障。從各地實踐看，土地換來的保障難以解決失地農民的長遠生計問題，使社會潛在矛盾增大。剝離土地的社會保障功能，需要加快建立農村基本養老保險體系。城鄉基本公共服務均等化有助於土地流轉。對廣大農民來説，在面對農村基本公共服務嚴重“缺位”的背景下，他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進城鄉基本公共服務均等化，能夠明顯降低農民對土地保障的依賴程度，促進土地有效流轉和農村勞動力轉移，推動農村土地制度改革。

　　在全國範圍統一政策，儘快解決農民工的基本公共服務。城鄉基本公共服務的失衡，集中地反映在農民工群體上。由於受城鄉二元戶籍制度和公共服務體制的限制，農民工融入城市的過程仍然面臨諸多問題，如勞動權益得不到充分保障、勞動收益長期偏低、基本社會保障欠缺、子女接受義務教育困難等。有調查表明，當前農民工享受的基本社會保障水平只有城鎮居民的25.1%。在快速工業化、城鎮化的背景下，為農民工提供基本而有保障的公共服務，已成為推進城鄉基本公共服務均等化的焦點問題。

　　在新的發展階段，推進縣域科學發展的關鍵是建立公共服務型政府。面對農村基本公共服務的現實壓力，縣鄉鎮政府作為與農民最接近的一級政府，應當把為農民提供基本而有保障的公共服務作為自己的主要職能，從而為實現縣域科學發展提供制度保障。

　　典型案例

　　農村基本公共服務的長期缺失

　　30年來，我國農村居民的消費率從最高點1983年的32.3%，下降到最低點2007年的9.1%，下降了23個百分點。在居民消費總額中，農村居民消費所佔比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37個百分點。這種情況，與城市和農村居民人均收入差距不斷擴大相關，更重要的是農村基本公共服務的長期缺失嚴重抑制了農村居民的消費慾望。

　　《人民論壇》 (2009-06-16 第03版)

責編：肖金平