給限行處罰一個"名份" 北京交通限行引行政訴訟

　　行政法學者稱行政處罰不能直接適用於限行

　　北京市復興門橋西北角，是西二環車流量比較大的路段。北京實行車輛交通按尾號限行的規定後，交警每天都可以在此發現違規車，最多時一小時攔下了7輛。

　　每個人的違規理由都不盡相同：“我家住遠郊，進城時還沒有限行”，“我剛從外地回來，不知道”，“我們正準備去外地，以為這樣沒事”，“我早上起來忘了”等等。但交警似乎聽慣了車主這樣的辯解，執法無情，這些司機被交警處以100元罰款。

　　交通法專家張柱庭曾公開表示，私車限行的守法成本太高。“每個月得記哪天限行，還得上網查，有時忘了，就得挨罰，有車族總是處於一種‘不斷學習，時刻注意’的緊張狀態。”

　　然而，在北京限行常規化一年多後，終於有人開始“較真”了。

　　兩起針對限行的訴訟

　　今年3月21日，北京的楊先生因對交管部門對其違反限行罰款100元不服，以監控圖像只有車身及牌照，不能確定在哪違章及拍攝時間為由，將宣武區交警支隊起訴到法院。

　　該案件尚未開庭審理，5月5日，北京市朝陽區人民法院又受理了一起不服限行處罰的行政訴訟。第一起訴訟針對的是限行處罰依據的錄像證據不足，而第二起訴訟卻直接質疑處罰的合法性問題。

　　認為交警罰款沒有法律依據，因違反限行規定被罰款的張先生，一紙訴狀將朝陽交通隊告上了法院，要求確認該處罰決定違法。記者從朝陽法院獲悉，該院已經受理了此案。

　　據張先生稱，今年1月13日是個星期二，自己開著車在東三環主路由北向南行駛。當他從光華路的出口駛出主路時，被交通警察攔住，交警隨即告知其違反限行規定，並作出處罰決定。次日，張先生繳納了罰款。

　　為什麼不服處罰還要繳納罰款？張先生告訴記者，北京交警現場處罰的要在15天內繳納罰款，否則將被處以較高的滯納金，為了避免損失，只好繳納。

　　北京在2008年奧運會期間實施了機動車限行措施，有效地緩解了交通擁堵問題。自奧運之後，2008年9月21日北京市政府發佈《北京市人民政府關於實施交通管理措施的通告》(以下簡稱《通告》)，宣佈從2008年10月11日至2009年4月10日實施“交通管理措施”。

　　張先生認為，被罰款當時即1月13日，機動車按車牌號限行依據的是2008年9月21日的《通告》，該通告並非法律法規，也不是地方規章，因此不能設定行政處罰。

　　行政處罰不能直接適用於限行

　　北京的機動車限行規定出臺後，一直備受社會各界關注和熱議。而2009年4月11日至2010年4月10日，將繼續實行限行政策。針對違反限行規定而被罰款是否有法律依據的問題，《法制日報週末》記者採訪了中國政法大學教授王成棟。

　　王成棟認為，根據《行政處罰法》第39條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，並由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”

　　同時，該法第13條第1款規定：“省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府以及經國務院批准的較大的市人民政府制定的規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍內作出具體規定”。

　　因此，王成棟認同原告張先生的觀點，認為《通告》不屬於法律法規，也不是地方規章，因而沒有行政處罰設定權。對於違反限行規定者，沒有相關法律依據能對其進行行政處罰。

　　王成棟認為，違反限行規定與行政處罰之間不能進行轉換。只有具體行為直接違反了某一個具體的法律法規或規章，才能有充分的法律依據對其進行處罰。

　　下位法服從上位法

　　一般認為，交警部門的處罰依據來源於《行政處罰法〉第１３條中規定：未制定法律、法規的，前款規定的人民政府制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會規定。

　　並且，在《北京市實施〈道路交通安全法〉辦法》(以下簡稱《辦法》)中第91條規定：“違反限制通行規定者，可被罰款100元”。交警部門是以此為依據進行的處罰。

　　但王成棟指出，《道路交通安全法》中規定的是臨時性限行措施，在奧運期間，為了緩解交通壓力保證奧運會的順利召開，臨時出臺了機動車限行措施，並規定違反者將被罰款100元。而奧運結束後，北京市的限行已是作為一項經常性的長期措施，在實行過程中，不可依據《辦法》中的規定進行處罰，也不能受臨時措施的處罰辦法約束。

　　王成棟表示，下位法應當服從於上位法。規章制度要服從法律本身，必須要有上位法法規的規定。法律法規應當符合《立法法》的規定，經過嚴格的法定程序，而限行措施並不屬於規章，在法律本身的範圍內，也沒有對限行措施的處罰辦法作出明確規定，沒有相關法律依據，依然採取行政處罰，是對法律的一種曲解。下位法一旦超越上位法，即構成了違法行為。

　　針對此次延長一年限行措施的合法性問題，北京大學法學博士孫健波解釋，其實大家不是不同意限行，或者説，不是政府不能限行，關鍵是限行措施要遵守法律程序，要有法律依據。臨時性限行措施是有法律依據的，但是一年或更長的時間是不是可以界定為“臨時”，值得商榷。

　　王成棟説，目前的限行措施已逐漸成為一項長期行為，但是對此，目前北京市有關交通限行的法律根據並不充分。即使違反了限行措施，也沒有相關法律法規明文規定處罰內容，也就是説對違反者處以罰款的行為沒有充分的法律依據。

　　“但是任何一項限制規定必須有罰則，否則將無法保證實施。因而想要切實落實限行政策，則迫切需要制訂相應的地方性法規，給限行處罰一個‘名份’。”王成棟説。 （陳虹偉 姚佳逸）

責編：汪蛟龍