中國嚴重退化草原近1.8億公頃 治理項目進退兩難

　　4月22日是世界地球日，有關我國面積最大的陸地生態系統———草原的消息，讓人憂慮。有關方面的最新調查顯示，目前我國嚴重退化草原近1.8億公頃，且以每年200萬公頃的速度繼續擴張。雖然近年國家加大投入，實施了一系列草原生態治理和保護建設項目，但草原生態惡化的局面沒有得到有效遏制。

　　面對草原生態治理中存在的種種矛盾與問題，有關方面及專家開始審視我國草原治理政策，認為我國草原治理思路有待改進；我國草原生態治理亟待從項目實施轉向制度建設，監督保護能力亟待提高。

　　從“點”到“面”的窘境

　　4月19日，國務院發展研究中心在京組織召開“草原生態治理與牧區經濟社會發展研討會”。該中心農村經濟研究部作了題為“國家草原項目效果評估與草原治理政策完善”的主題報告。該報告形成于為期兩年多的對草原生態問題的調查研究。這項有多方專家參與的調研，對內蒙古錫林郭勒盟及轄下蘇尼特右旗和正藍旗、呼倫貝爾市陳巴爾虎旗、甘肅省甘南藏族自治州及轄下瑪曲縣進行了專題調研，並組織完成了對內蒙古、新疆、甘肅和青海四個省區40個牧業村(嘎查)、432個牧戶的調查。

　　此間信息讓記者看到我國草原生態退化從“點”到“面”的窘境：

　　錫林郭勒盟2006年退化、沙化草場面積已達18446萬畝，佔可利用草場面積由1984年的48.6%擴展到64%。西部荒漠化草原和部分典型草原約有近7500萬畝“寸草不生”。進入上世紀90年代至2002年間，渾善達克沙地流動沙丘面積每年增加21.45萬畝。錫林郭勒盟草原生態屏障的作用明顯削弱，成為威脅首都和華北地區生態安全的重要沙源地。

　　甘南州及瑪曲縣90%以上的天然草原都不同程度地存在退化現象。全州重度、中度退化面積分別達1220萬畝和2040萬畝，分別佔天然草場面積的30%和50%。瑪曲縣境內100多眼泉水和11條黃河支流常年乾涸，補給黃河的水量比80年代減少15%左右。瑪曲草原對黃河“蓄水池”的水源涵養功能和黃河水量的補充作用正在削弱。

　　堪稱我國“條件最好草原之一”的呼倫貝爾草原，近年也出現不同程度的退化、沙化和鹽漬化現象。據2005年調查結果顯示，陳巴爾虎旗境內的呼倫貝爾草原退化、沙化、鹽漬化“三化”總面積達1070萬畝，佔全旗草原總面積的47%。呼倫貝爾大草原“風吹草低現牛羊”的美景已變為“淺草才能沒馬蹄”的窘境。

　　上述報告就全國草原總體狀況指出：目前我國嚴重退化草原近1.8億公頃，並以每年200萬公頃的速度繼續擴張，天然草原面積每年減少約65萬至70萬公頃，同時草原質量不斷下降。約佔草原總面積84.4%的西部和北方地區是我國草原退化最為嚴重的地區，退化草原已達草原總面積的75%以上，猶以沙化為主。

　　農業部新近發佈的《2008年全國草原監測報告》顯示，全國草原生態建設工作成效顯著，項目區草原生態環境明顯改善。2008年全國重點天然草原的牲畜超載率為32%。全國266個牧區、半牧區縣(旗)中，牲畜超載率大於20%的仍有176個縣(旗)。儘管草原超載率繼續下降，但廣大草原超載過牧依然嚴重，開墾、亂徵濫佔、亂採濫挖等破壞草原的行為仍有發生，鼠蟲災害發生面積居高不下，沙化、鹽漬化、石漠化現象嚴重，草原生態環境治理任務十分艱巨。

　　治理項目進退兩難

　　據記者了解，實際上，近年關於生態保護政策及項目的各種爭論從未停止過，也並非只局限于草原的生態治理。令人深思的是：一方面對其成效褒貶不一有時甚至負面信息大於正面信息；另一方面，無論你走到其中任何一個項目實施地區或政府相關部門，幾乎都能聽到呼籲“項目延期”的聲音。

　　生態治理政策、項目所涉方面，似乎均已形成某種“項目依賴”。如果項目按原規劃到期停掉，勢必會引起“反彈”、“前功盡棄”，但如果一味地按目前的思路走下去，前景又將如何？別的不説，國家的補助到何時是個頭兒？這些錢到底給誰更合適？目前部門各自為政、相互割裂的項目實施方式是否應改變？生態治理面臨的種種矛盾和困境，似乎在宣告相關政策、項目已處於進亦憂，退亦憂，必須定下心來反思下一步該怎麼走的既尷尬又關鍵的“節點”。

　　上述課題組成員、國務院發展研究中心農村經濟研究部副研究員張雲華博士根據調查組對內蒙古及甘肅幾個地區的調查並綜合一些研究學者的觀點，在相關報告中如此表述：生態保護效果不理想，究其根源，還是草原生態保護的思路存在問題。主要有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，缺乏整體性、全局性；草原原生態治理往往以草和畜為出發點和著力點，卻忽視了牧民的意願，以致政策和項目常常得不到牧民群眾的支持，缺乏群眾根基；草原生態治理缺乏長期、可持續性制度，政策預期和項目前景不明確等。

　　牧民眼中的草原生態治理又是怎樣的？根據該課題組的調查，對於包括休牧、禁牧和輪牧項目在內的退牧還草項目，近六成牧民認為禁牧有利於草場恢復，多數認為補償標準低；一般牧民認為休牧應該堅持；六成牧民贊成退牧還草項目，一半以上認為生態環境變好了，但對牧民收入影響大；三分之一的牧民認為退牧還草期間“偷牧”現象普遍，四成多牧民認為飼養成本提高是偷牧的主要原因。牧民反映，飼料不足和資金短缺是項目實施後牧民遇到的最大困難。

　　對生態移民項目，從被調查的牧民看，一半牧民難就業或難適應新的生産方式，六成多牧民收入下降。

　　草原法缺乏制裁措施

　　草原生態治理須統籌考慮，制度建設優先，以牧民利益為本，以草原生態科學為基礎，注重項目的可持續性及適應性……就如何完善草原生態治理政策，這些看法和思路不斷被重復提及。但建立健全生態補償機制、加快相關法律法規制定的呼聲給人印象深刻。有專家表示，單純依靠項目治理不是好的辦法，重要的是完善草原治理的制度基礎。要加快相關法律法規的制定，增強法律執行力度。

　　説起草原執法，“在某地區草原監理人員平均被打1.5次”的説法令人感慨。“草原法根本不管用，我就違法了你能怎麼著”，是記者在相關採訪時聽得最多的最直率的表達。“草原法配套法律法規不完善，缺乏制裁措施，執法手段差，造成執行力不佳”成多方共識。

　　該課題組認為，草原保護、建設和利用規劃是保護、建設和合理利用草原的重要依據。但長期以來由於法律沒有就此作出明確規定，一直沒有受到重視，也影響了對草原的分類管理和合理利用。此外，草原治理項目的立項、申報審批、資金使用和管理、科學規劃和實施、監督考核、民主評議、目標責任等一系列基礎制度以及社會綜合的制度性體制性基礎都亟待建立夯實。

　　由於立法滯後，中國草原生態保護和建設的投入責任主體一直沒有明確，草原利用、草地自然資源開發等缺乏補償依據，在徵佔用和臨時使用草原過程中，大量存在資金不足、補償地、補償不能及時到位等問題，特別是在具有重大草原生態服務價值的區域，資金投入嚴重不足。“在條件成熟時，制定生態補償法。在國家層面制定比較規範的生態補償機制。”課題組建議。

　　草原生態治理涉及多個方面，牽涉的問題層面多而複雜。草原生態學家、社會學家、經濟學家、地方政府官員等有許多不同看法和建議。即使在此間面對面的研討會上，各路觀點也常常形成“交鋒”，引人關注。(記者 韓樂悟)

責編：劉立