中國城鄉之間發展不平衡突出 相對貧困問題凸顯

　　《瞭望》文章:新的扶貧戰略和政策體系

　　土地投入邊際效率遞減，傳統農業脫貧作用下降以及農村人口減少帶來農村經濟社會結構巨大變化等等新變化，對中國扶貧工作帶來了新挑戰

　　文/《瞭望》新聞週刊記者 王仁貴 實習生 洪鳴

　　“我國扶貧規模依然龐大，貧困程度依然較深，貧困人群的脆弱性依然明顯，區域之間、城鄉之間、部門之間、人際之間發展的不平衡性依然十分突出，相對貧困問題還在不斷凸顯。”

　　4月8日，國務院扶貧辦國際合作與社會扶貧司司長張磊在接受《瞭望》新聞週刊採訪時表示，中國扶貧事業取得巨大成就，有力地支持了全國的經濟增長和社會發展，也為促進全球減貧事業的發展發揮了積極作用，但中國扶貧工作面對的挑戰仍然較大。

　　世界銀行最新數據顯示，從1981年到2004年的二十多年間，中國農村的貧困率（人口數量比例）從18.5%下降到了2.8%；農村貧困人口的數量從1.52億下降到2600萬。按照世界銀行的貧困標準（按2003年農村價格計，平均每人888元）計算，中國在這個貧困線以下的人口所佔的比例從65%下降到10%，貧困人口的絕對數量由6.52億降到1.35億，5億多人擺脫了貧困。

　　對此，世界銀行中國局局長杜大偉告訴《瞭望》新聞週刊，“在如此短的時間裏使得如此多的人擺脫了貧困，對於全人類來説是史無前例的……如果沒有中國的扶貧努力，在20世紀的最後20年，發展中國家人口數量不會有所減少。”他也同意張磊的判斷，中國扶貧重任仍將繼續，“在某些方面，任務將更加艱巨。”

　　就目前中國扶貧工作的新進展，中國國際扶貧中心副主任黃承偉在點評世界銀行題為《從貧困地區到貧困人群:中國扶貧議程的演進》的評估報告時介紹説，中國實施《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》進入了關鍵的最後兩年，一方面要在現行的扶貧戰略和政策體系下完成綱要確立的目標和任務；另一方面，為適應中國經濟社會結構變化和扶貧新形勢，應進一步研究和制定下一個時期新的扶貧戰略和政策體系。財政部農業司扶貧處吳文智也説，“中國的扶貧工作進入了一個關鍵時期。”

　　扶貧新挑戰

　　扶貧工作之所以進入關鍵期，在於我國當前經濟社會快速發展帶來了結構性變化，深刻改變了中國的經濟社會景觀，而在此過程中産生了新的扶貧挑戰。

　　首先，減貧的任務繼續存在。按照國際標準度量，中國的貧困人口人數仍然很多，中國是世界上貧困人口第二多的國家，僅次於印度。另一方面，有專家認為，因為中國採用較為嚴格的貧困標準，不僅低於國際標準，而且相對於中國人口迅速提高的收入水平和願望也比較低。而中國人口基數大，各地區發展不平衡，貧困標準的提高面臨著諸多難題，相應的財政轉移支付等制度還有待建立和完善。

　　其次，面對貧困的脆弱性仍普遍存在。在一個計算年裏，脆弱性貧困人口的數目比實際貧困人口的數目多一倍左右。三年中至少有一年總人口近1/3屬於貧困之列，而貧困的嚴重性很大一部分是風險所致。相對高比例的暫時性貧困並不意味著貧困的嚴重性會降低，或者相對容易解決，相對於以長期貧困為主要形式的時期而言，社會政策需要更多地關注風險降低和風險管理。

　　其三，消除剩餘的貧困變得更加艱難。隨著貧困率的下降，餘下的貧困人口在地理上更為分散，扶貧措施更加難以達到。與此同時，減貧對經濟增長的反應已經減弱。有關數據顯示，在第六個五年計劃期間，經濟每增長1個百分點，就能帶來貧困率下降2個百分點，而在“十五”期間，貧困率對經濟增長的彈性系數已經下降到1左右。

　　其四，城鄉收入差距擴大，城鄉內部的不平等現象也在上升。北京師範大學收入分配與貧困研究中心主任李實向《瞭望》新聞週刊介紹，“中國已經成為世界上收入差距擴大最快的國家之一。”由於公共服務的市場化，收入對於獲得醫療、衛生、教育等服務比過去更為重要，貧困人口的家庭醫療教育支出負擔加重。

　　此外，城市勞動力市場結構重組促進勞動生産率提高的同時也帶來了新的挑戰。失業率上升，同時勞動力參與率下降，而且城市勞動力市場的日益非正規化，引起對城市職工福利的擔憂；大規模的農村勞動力向城市轉移始終是減少貧困的一個重要渠道，但城市的大量流動人口使得農民工及其家庭如何融入城市也成為不得不考慮的難題。

　　國家力量應對

　　長期以來，我國一直採取的是實施農村專項扶貧開發與推動宏觀社會經濟發展相結合的扶貧戰略體系。在農村專項扶貧開發方面，採取了“政府主導、社會參與、自力更生、全面發展”的基本模式。

　　“政府更加注重採取綜合措施解決貧困”，國務院扶貧辦前主任劉堅曾介紹説。

　　自2000年以來，國家出臺了一系列政策措施致力於扶貧和社會保障事業。2000年開始實施的西部大開發戰略旨在通過開展基礎設施建設、扶持人力資本形成、保護環境、改善地區投資環境，以及促進當地的資源型産業發展，實現“西部的全面開放”。2001年，部分考慮到貧困人口的分散性，國家重新調整扶貧投入方向，將原來指定的592個國家級貧困縣轉變為14.8萬個貧困村。除此之外，城市社會保障體制逐步建立並完善。

　　2003年以來，各項工作的步伐逐漸加快。2004年，國家實施一項涉及多個政府部門的培訓和轉移農村勞動力的“陽光工程”，該計劃的目標是到2010年前培訓和轉移4000萬農民。“十一五”規劃期間，國家加大了對農業的投入力度，農業政策從凈稅收改變為對農業的凈補貼，2006年中央政府全部廢除農業稅。覆蓋全國的農村社會救助體系于2007年開始建立，在政策的推動下，農村低保已在全國範圍展開，農村低保在2007年底即達到3500萬人。

　　此外，國家還推出了由縣級政府負責實施，地方政府和中央政府共同出資補貼的新型農村合作醫療制度；醫療保險覆蓋城市失業居民、學生和兒童的城鎮居民基本醫療保險；城市及農村醫療救助計劃、免費義務教育等舉措，重點加大對民生的投入。