從“食品衛生”到“食品安全”彰顯立法思維更新

    2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議四審表決通過了食品安全法，從法律制度上預防和處置“三鹿事件”這類重大食品安全事故。

    從2007年12月，食品安全法草案由國務院總理溫家寶簽署提交十屆全國人大常委會第三十一次會議初審，再到2008年8月的二審和10月的三審，這部廣受關注的法律草案的誕生經歷了三個年頭。

    全國人大常委會法工委副主任信春鷹回憶説，“在提交人大常委會審議之前，國務院法制辦從2004年的7月開始著手食品安全法的立法起草工作，所以這部法律應該説是五年磨一劍，磨了很久，因為它太重大，它涉及的問題關係到每一個公民，也體現了黨和國家對食品安全工作的高度重視。”

    全國人大常委會四次審議通過的食品安全法，經歷了多次修改和完善。全國人大法律委員會先後召開了7次會議，對食品安全法草案進行逐條審議；全國人大教科文衛委員會召開了2次會議，對食品安全法草案進行審議。全國人大常委會組織了13次立法調研，立法過程中徵求了31個省市區的意見。食品安全法的誕生，將對事關公眾身體健康、企業誠信與行業發展，以及社會和諧發展的食品安全問題進行法律保障。

　　兩字之差

　　折射立法思維更新

    轉變監管模式是核心

    “民以食為天，食以安為大”。

    1995年10月30日，修訂後的食品衛生法開始實行，對保證食品安全、保障人民群眾的身體健康發揮了重要的積極作用。儘管目前食品衛生領域大約有100多個規章，還有500多個衛生標準。但是食品安全的問題仍然比較突出，食品安全事故時有發生，牛奶中添加三聚氰胺，魷魚用氫氧化鈉浸泡，“阜陽奶粉”、“紅心鴨蛋”……暴露出現行的有關食品安全的制度和監管體制不完善。“這次食品安全法的制定，可以説是由重大食品安全事故催生出來的。”全國人大常委會法工委行政法室主任李援介紹。

    據了解，現在全國的食品企業大約有50萬家，規模以上的企業有2.6萬家，他們的産品的市場佔有率達到72%，這個數字説明我國的食品工業化程度相當高，而工業化程度和産品質量控制有直接關係。

    震驚中外的“三鹿奶粉事件”的發生,直接推動了食品安全監管制度的變遷。2008年9月18日,國家質檢總局發佈第109號總局令,決定廢止《産品免於質量監督檢查管理辦法》。10月底進行三審的食品安全法草案,隨即對此進行了確認,規定對食品不得實施免檢。

    三鹿奶粉事件發生後，全國人大常委會再次進行了針對性修改。草案三審稿由此建議增加了兩條規定：一是衛生部門在制定食品添加劑標準時，要經過評估，證明食品添加劑是安全可靠的，才能列入食品添加劑目錄；二是草案第四十五條，進一步規定在食品添加劑目錄之外不得添加其他的物質，以避免非食品添加劑的有毒物質被加入。

    十一屆全國人大常委會第五次會議三審的食品安全法草案所提出的八處新修改中，有六處都直接針對此事件。

    據參與草案起草的專家介紹，這一輪修改重點增加了食品添加劑的風險評估制度，力圖改變長期以來衛生、質檢、工商、藥監、農業“五龍治水”的監管制度，確定由其中一個部門做“班長”，同時還要求負責部門必須做好食品安全的預警，並鼓勵對食品安全問題進行輿論監督。

    “從食品衛生到食品安全，兩個字的差別，表明了從觀念到監管模式的轉變。”李援説,“食品衛生，通俗講就是‘乾淨’，而食品安全則涉及到無毒無害。這是由對食品安全監管的外在為主，深入到食品安全的內在因素來進行監管，並且導致了監管方式的轉變。”

    據李援介紹，食品安全法監管方式的轉變主要有以下重點：

    食品安全法明確了監管部門的職責，確立食品安全監管重點為食品的風險檢測與風險評估機制。國家以風險評估的結果為依據，制定食品安全標準，企業必須按照食品安全標準進行生産經營，監管部門按照食品安全標準進行檢驗、許可、進出口管理等監管，發現不符合食品安全標準的食品，立即進行處置，如報告、評估、召回、查封、處罰等。相較於以前僅關注産品的外標簽和説明書的監管方式，這種以加強檢測、評估和檢驗的監管方式更注重産品的內在質量。

    按照食品安全法的規定，食品的全程監管要進入到生産的內部環節中進行，而不僅僅是事前許可和事後抽檢。涵蓋初級農産品、食品生産和加工以及食品流通等各環節的監管機制得以建立，實現了從農田到餐桌的全程監管。

    此外，食品安全法還規定了企業自律、部門履職及社會監督等內容確保本法的貫徹執行。

　　民主立法

　　新法制定反映公眾呼聲

    1.1萬條公眾意見參與立法

    “食品安全法的立法過程是伴著科學立法、民主立法的原則進行的。”全國人大常委會法工委行政法室黃薇處長介紹，“2008年4月20日至5月20日，草案全文公佈向社會徵求意見，一個月的時間收到意見11327件，其中各類食品生産企業和相關領域的專家學者提出的意見就佔到了1/3。”

    黃薇回憶説，食品安全法中關於監管體制的規定吸納了很多公眾意見。在監管部門的表述問題上，一審稿用了泛指性的説法，如“國務院授權部門”、“食品生産監管部門”等，但沒有明確具體所指。根據徵求意見，按照國務院機構改革的決定和相關規定，對有關部門的監管職責進行了明確規定，把“國務院授權部門”確定為衛生行政部門，“食品生産監管部門”為質監部門，“食品流通監管部門”為工商部門，“餐飲服務監管部門”為食品藥品監督管理部門。

    在對食品生産經營的分層次管理問題上，不少公眾認為，我國經濟發展不平衡，小作坊和食品攤販比較多，如果一律進行許可制管理，進行取締的話，不符合我國的現實情況。立法過程吸收了這個意見，決定對小作坊和食品攤販進行分層次管理。具體的管理辦法授權地方人大，根據本地的實際情況制定地方性法規進行管理。

    鐵路食品的監管問題也吸納了公眾意見。在徵求意見過程中有人提出，由於鐵路的跨省、跨地區特點，導致鐵路食品的管理不同於一般食品管理的分段監管模式。因此食品安全法在附則中增加了一條，“鐵路運營中食品安全的管理由國務院衛生行政部門會同國務院有關部門依照本法制定”。

    此外，針對保健食品問題，食品安全法增加規定，對聲稱具有特定保健功能的食品的“具體”管理辦法由國務院規定。

    值得一提的是,草案規定的實施電子監管碼制度引起很大爭議。不少企業表示,監管碼易倣冒、查詢率低,並且增加了生産成本,建議不作硬性規定。公眾的意見引起了最高立法機構的注意。

    2008年7月25日,全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會在北京舉行了食品安全法草案立法論證會。這是十一屆全國人大常委會召開的第一次立法論證會。

    在會上，與會者圍繞食品安全法是否應當規定對食品、食品添加劑和食品相關産品實行電子監管碼制度這個問題各自闡明了自己的觀點和論據。

    參加立法論證會的代表包括全國人大代表、地方人大常委會有關同志、專家學者、食品行業協會等。

    2008年8月底,當食品安全法草案進入全國人大常委會會議二審的時候,細心的人發現,涉及監管碼的相關條款已經刪除。

　　四次審議

　　立法內容趨於完備

    將設食品安全委員會

    2008年12月22日舉行的全國人大常委會第六次會議,又透露出了一個重要信息:國務院正在對調整食品安全監管體製作進一步研究論證,常委會對食品安全法草案的第四次審議將推遲進行。在這裡,最高立法機構和普通民眾意願多次達成了良性互動。

    一些地方分段監管中存在各個環節之間分工不嚴格、多頭執法、責任不明、監管鏈條“斷裂”等問題，因此食品安全法草案三審稿強調地方政府及有關部門的職責，突出“全程監督管理”，即從源頭到餐桌都不能留有空白。

    相較于2008年10月，食品安全法草案的第三次審議，四審通過的食品安全法作出了幾項重要修訂：如加強對食品廣告的管理，確立了民事賠償責任優先原則，減輕食品生産經營者的負擔等。

    特別是在監管體制上增加規定，國務院要設立食品安全委員會作為高層次的議事協調機構，對食品安全監管工作進行協調和指導，具體的工作職責由國務院規定。

    全國人大常委會法工委副主任信春鷹對此認為：食品安全法監管體制的理順是食品安全立法的最重要的使命之一。現在通過的食品安全法在分段管理、無縫隙銜接、各部門各司其職，並且要依法承擔責任方面，做了非常重要的規定。在我看來，這些規定是很完善的。首先，衛生行政部門承擔綜合協調職責，由質監部門負責生産環節的監管、工商部門負責流通環節的監管、食品藥品部門負責餐飲服務環節的監管。

    有法律專家認為，在目前食品安全事件頻發的背景下，應從立法和執法層面，加大打擊，對故意、惡意違法的企業和行為人，從嚴從重處理，危害嚴重的應依法追究刑事責任，提高其違法成本，震懾犯罪分子。

    據悉，國務院正在抓緊制定食品安全法實施條例，並計劃要和食品安全法在今年6月1日同步實施。

    (記者 毛 磊 白 龍)

責編：高松