違規建房頻發 預算法為何管不住地方政府亂花錢

    2月12日，中紀委通報兩處違規建別墅事件，並對相關責任人給予處分：信陽市國土資源局，為局領導建成11套帶有頂層閣樓的“聯體別墅”，每套建築面積243平方米；景德鎮市民政局領導幹部，將8套建築面積為255.3平方米的“聯體別墅”配售給局領導班子成員。

    領導幹部建別墅，這是此前各地建豪華辦公室的升級。近日，湖南郴州第一貧困縣安仁縣，豪華財政局、公安局、檢察院、國稅局被網友曝光。山西和順縣，豪華辦公樓更是格外扎眼。這些豪華辦公樓大多居於當地寸土寸金的繁華鬧市區，大樓的規模與耗費更是節節攀升。廣東省東源縣某村花費400多萬元建村委會大樓。山西省臨汾市堯都區的“天安門”、“天壇”、“華表”、“華門”等建築總共花費7000余萬元。鄭州市惠濟區違規建設的辦公大樓，竟花費了7億元……大樓內豪華更不待言，擺設精緻的彩瓷瓶、琉璃燈，配置彩電、音響，大樓內有游泳池、網球場，甚至還設有“假日酒店”，令人嘆為觀止。

    建豪華得離譜的辦公大樓，錢從哪來？是向上級財政跑來的，還是違規收費收上來的？這麼大一筆開銷經過了什麼樣的程序？財政資金到底應該花在什麼地方？現有的財政政策是否需要改進？

    帶著諸多的問題，我們約請了幾位專家來對此進行探討。

　　建樓該花費多少缺乏法律規範

    記者：地方政府建樓的錢從哪來，是預算內還是預算外，依據什麼樣的規定？對地方建什麼樣的辦公樓，有沒有規定？

    劉尚希（財政部財政科學研究所副所長、博士生導師、研究員）：目前對地方政府的辦公樓建設沒有標準，資産管理不到位，該不該建辦公樓也不清楚。只要找到錢，一般情況下沒有人反對。當然，國家發改委1月19日公佈了《黨政機關辦公用房建設標準》，對各級別公務員的辦公面積作了規定，但是沒有提到裝修標準，而且也沒有提到辦公樓問題，更沒有相應的處罰措施。

    莫紀宏（中國社會科學院法學研究所研究員）：地方政府建豪華辦公大樓缺少應有的法律監督。從目前我國預算法的相關規定來看，地方政府支出的資金來自於財政渠道的既可以是預算內的資金，也可以是預算外的資金。預算內的資金可以包括兩個來源：一是地方自收自支的財政資金；二是地方和中央共享的財政收入資金。所以，地方大建樓堂館所的資金來源應當是很複雜，有合法的渠道，還有很多來自於企業的贊助等。目前這方面的精確統計數據很難獲得。

    劉劍文（北京大學財經法研究中心主任、博士生導師、中國法學會財稅法學研究會會長）：預算內資金的使用是要列入預算支出的，是由地方財政部門編制的，而且要經過同級人大的批准。這部分資金應當是合法的。所謂的預算外收入也應納入預算，只是現在還沒有完全做到，需要進一步完善。由企業贊助建豪華辦公室，是完全違法的，這實際上是向企業攤派、侵犯企業財産權的行為。現在最重要的還是要反思，地方政府不顧當地民生這麼做是不是合適？財政要民主，財政資金不得為個別人或部門獨享。

    吳華（法學博士、擔任多個財政部門法律顧問）：這些豪華辦公樓的資金來源，如果是通過隱瞞預算收入，或者是預算外資金未上繳財政專戶而挪用，都是違法的行為。産生這些問題的原因，我個人認為涉及財政資金管理的立法、執法、監督等諸多方面。

　　預算外收入的支出是盲區

    記者：每年預算外資金都是一筆驚人的數字。對這部分資金，現在有無法律規範，應當如何規範更為有效？

    劉劍文：我認為所謂的預算外收入也應當納入預算，取消這個稱謂。現在的情況只是改革進程中出現的特殊情況。

    劉尚希：我國預算資金小于財政資金，而財政資金又小于政府資金，在所有的政府收支中，只有一部分納入了預算，並經人大審議批准。但各個省市情況也不同，進入預算的比重也不同。總體看，納入預算管理的部分越來越多，這是總趨勢。

    莫紀宏：預算外收入主要包括地方政府借款、土地出讓金以及罰沒上繳的款項等。這部分收入目前還沒有從法律上嚴格加以控制，主要由地方政府根據本地的實際情況來開支。許多地方將這些預算外收入用於發放地方公務員工資的人頭費，或者支持一些重點項目的建設，但有些地方政府卻將大量的預算外收入用於樓堂館所的建設，這些都是很不規範的資金使用行為。應當通過立法方式，將預算外資金的支出權力全部歸屬於各級人大，由人大來決定公共資金的使用用途，這才符合我國人民代表大會制度的基本要求。

    按理説，預算外的資金也不是可以隨便亂用的，也需要嚴格按照法律法規的規定來使用。但是，由於預算外資金相對於預算內資金在使用用途上的多樣性和使用方式上的靈活性，所以，地方政府一般都會在預算外資金上下功夫。

    劉尚希：其實最關鍵的是提高透明度，不論是預算內的、預算外的資金，在透明的情況下，就難以亂用。項目建設也應如此。陽光之下就難搞腐敗。地方人大的監督也應加強，但如果不透明，也無法加強監督。

    吳華：事實上，我國目前對預算外資金管理的依據，主要是國務院1996年制定的《關於加強預算外資金管理的決定》(國發[1994]29號)。預算外資金在實踐中容易出現的問題是，將預算資金轉移到預算外、部分應納入預算管理的預算外資金未納入預算管理，不將預算外資金上繳財政專戶等。造成這些問題的原因主要是，國發29號文的效力等級比較低，對違反者違法責任的追究欠缺力度，最主要的是實踐中適用得少，預算外資金的使用缺乏人大審批監督等。