垂直管理利弊共生 專家建議立法劃分中央地方權限

　　要真正理順中央和地方的關係，關鍵還在於通過立法，合理劃分中央和地方之間的職責權限

　　文/《瞭望》新聞週刊記者李松

　　近年來，中央對一些部門實行了垂直管理，這對防止行政干預和地方保護主義膨脹，加強中央對經濟運行的宏觀調控能力起到了積極作用。

　　但隨著垂直管理部門的增多，這些部門原本存在的稅收流失、數據造假、環境惡化、生産安全等問題反而愈加凸顯。這意味著，這種以弱化監督為代價提高行政效率的改革，已面臨著另一種嚴峻的挑戰。

　　在此背景下，2008年2月27日，十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》明確提出，要“調整和完善垂直管理體制，進一步理順和明確權責關係。”

　　接受《瞭望》新聞週刊採訪的多位專家認為，垂直管理並非萬全之計，科學健全的行政管理應兼具行政效率和行政監督，這方面的改革思路，關鍵還在於通過立法，合理劃分中央和地方之間的職責權限，完善和健全監督體系，把公權力這頭怪獸關進“籠子”裏。

　　試圖破除地方保護

　　所謂垂直管理，就是指“人、財、物、業務”垂直到上級主管部門管理，而不由本級人民政府負責。通俗地説，就是將職能部門的烏紗帽和錢袋子，從地方政府手裏收回到上級主管部門手裏。

　　據了解，我國大部分政府職能部門，長期以來一直是上級部門和地方政府“雙重領導”——主管部門負責工作業務的事權，地方政府管人財物。

　　上世紀80年代初，中央從經濟領域開始，逐漸向地方下放權力。這在很大程度上激發了地方政府的發展活力，促進了地方經濟的發展。但在地方權力得到鞏固的同時，中央政令不通、地方保護主義膨脹等問題也日趨嚴重。

　　“中央政令不通、地方保護主義盛行，嚴重影響到中央的權威和法律的實施”，北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授接受本刊記者採訪時表示，“有些地方政府為謀求地方利益，變相放寬中央政策底線，對中央的方針政策貫徹執行不力，有令不行、有禁不止等現象屢見不鮮。”

　　在這樣的情況下，中央政府的宏觀調控能力遭遇嚴峻挑戰，市場經濟統一法治和統一市場的原則，也不同程度地受到了損害。這迫使中央政府不得不把一些地方權力重新收回，而垂直管理便是最直接、最便捷的手段。

　　近年來，中央對一些部門實施垂直管理的速度在加快。1998年，中央決定對省以下工商行政管理機關實行垂直管理。2006年7月，國務院建立國家土地監察制度，在全國設立7個地方局，由國土資源部垂直管理。從最初的工商、稅務、煙草、鹽業、海關等市場和經濟監管部門，到國土、環保等宏觀調控部門，正在或已從地方政府序列退出，改為中央或省以下垂直管理。

　　據了解，目前的垂直管理包括中央垂直管理、省垂直管理和特殊垂直管理三種模式。比如安全機關、海關、國家稅務機關、外匯局等是中央垂直管理；工商、地稅、土地管理是省垂直管理；國家土地督察局、審計署駐各地特派辦、環保執法監督機構等則是特殊垂直管理。

　　“從中央放權到對一些部門收權，影響這一權力重新劃分的主因是經濟”，李成言教授表示，“垂直管理就是通過對人事、財務的控制，使下級部門擺脫地方政府的干預，加強部門在執法監管中的權威性和統一性。目前這種垂直管理部門，已佔到行政權力部門的50%左右，比例還呈上升趨勢。”

　　據本刊記者了解，實行垂直管理的部門，正從傳統的經濟管理領域的部門，逐步向權力監督領域部門擴展。這些做法的深層次背景，則是央地利益博弈日益激烈，中梗阻現象愈發突出。