由江蘇省十一屆人大常委會第31次會議批准的《南京市城市治理條例》(以下簡稱“治理條例”)是國內首次提出“城市治理”理念的地方性立法,也是第一部專章規定“公眾參與治理”的地方性立法,體現了“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”的精神。

　　治理條例以第二章專章規定“公眾參與治理”。根據憲法第二條第三款的規定:“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務”,公眾參與城市治理是其法定權利,公眾作為參與主體不必進行身份轉換即可參與適合其特點的城市治理活動。這裡所指的參與,並不僅僅指公眾在某個行政領域、行政程序中的有限參與、被動參與,而是指公眾在行政決策、行政執法、行政監督等行政過程中的全面參與、主動參與,這也是行政機關與公眾之間積極互動的過程。

　　該章還規定了多種公眾參與方式,鼓勵城市管理相關部門創新機制,吸收公眾參與城市治理,採取定期召開聯席會議等形式與社會組織之間建立經常、有效的溝通和聯絡；還規定了企事業單位參與治理、行業協會及仲介組織參與治理等體現公眾參與治理的制度；在本條例的其他章節也規定了諸如公眾參與原則、城市治理委員會、社會協同、執法輔助等反映公眾參與理念的原則和制度。

　　雖然近十年來某些行政領域中的公眾參與取得了一些成績,但由於缺乏法律規定和制度保障,目前的公眾參與大多依賴於政府的執政水平和執政取向。此次南京將公眾參與納入城市治理立法之舉實屬首例,公眾參與的制度實踐對社會管理創新及行政法制創新具有重大意義。

　　然而,任何理論及制度都存在固有缺陷,作為參與民主重要內容的公眾參與也難免陷入“民主失敗”的窘境,如何有效實現公眾參與是立法實施後更應關注的問題。西方組織社會學理論根據公眾參與效果的不同,將公眾參與分為八個層次,分別是:屬於假參與的“操縱”和“訓導”,屬於表面參與的“告知”、“傾聽”與“諮詢”,屬於深度參與的“合作”、“授權”與“公眾控制”。我國現有“價格聽證”等關乎民生領域的參與形式大多還停留在假參與和表面參與的層面,工具主義色彩濃重,亟待將參與層次提升。治理條例第二章第十九條規定,各級人民政府應當為公眾參與城市治理提供物質和制度保障,可見立法者已經意識到公眾參與過程中可能出現的消極因素,並在制定法上予以保障。

　　隨著政府行為模式從政府單方管制到官民共同治理的轉變,城市治理理念及制度的發展使公眾參與不僅成為邏輯上的應然,更是轉型時期我國社會發展、社會管理創新的必然選擇。(作者係天津師範大學法學院講師、中國人民大學憲政與行政法治研究中心研究助理 劉東輝)